Túl Nagy-Budapest, mely túl kicsi
A szerző városszociológus egyetemi adjunktus, BME Szociológia és Kommunikáció Tanszék
Budapest 1873-as kialakításakor az akkori vezetők a gombhoz varrták a kabátot. Céljuk a Monarchia társfővárosi szerepére méltó, a nemzet nagyságát kifejező világváros létrehozása volt, két és fél, akkori adottságaik szerint erre nem teljesen megfelelő város fölhasználásával. A cél elérése érdekében hozták létre 1870-ben a Fővárosi Közmunkák Tanácsát, kivonván a legfontosabb fejlesztési feladatokat a főváros hatásköre alól.
A kiegyezést követő imponáló gazdasági fejlődés mintegy negyven éve megfelelő lehetőséget teremtett a cél elérésére, de az ár is nagy volt. A világváros kialakításához az ország erőforrásait államilag fókuszálni kellett, így már az ország akkori területén sem jöhetett létre a fővárosnak valamilyen regionális ellensúlya. (1910-ben a második legnagyobb város, Szeged népessége kevesebb mint tizede volt az agglomeráció nélküli Budapestének - 79 ezer fő a 880 ezerrel szemben.) Az akkori állami vezetés világos vízió birtokában, meglovagolva és mederbe terelve a nagy befektetési hullámot, szigorú szabályozással létrehozta azt, amit ma Budapestnek tartunk - persze a szinte elkerülhetetlen és akkoriban nagy port fölverő, de az azóta már elfeledett korrupciós és egyéb gazdasági botrányok közepette. A századfordulóra a főváros megerősödött, a Közmunkatanács szerepe ezután a főváros által kidolgozott rendezési tervek jóváhagyására és a másodfokú építési hatósági szerepére korlátozódott, a városirányítás funkcióját ténylegesen a főváros látta el.
Ekkor a főváros akkori peremterületeire - gyakorlatilag az 1950-ben Budapesthez csatolt területekre - tolódik át a népességnövekedés súlypontja. (E területeken a lakosság száma 1910-től 1941-ig 230 ezerről 548 ezerre, azaz 138 százalékkal nőtt, míg Kis-Budapesté ez idő alatt csupán 32 százalékkal.) A fejlődés olyannyira az akkori agglomerációra összpontosult, hogy a város belső magja és a városhatár között beépítetlen sáv jött létre, míg a határ túloldalán gombamód nőttek ki a kisvárosias lakóterületek. Már ekkor kialakult Budapest azon sajátossága, hogy az alacsony átlagos népsűrűsége óriási egyenlőtlenségeket takar - a túlzsúfolt Erzsébetvárostól az alig beépített külső fővárosi területekig. A peremterületek nagyobb népességvonzó képessége mögött a maiakhoz sok esetben hasonló okok rejtőztek. Az ipari tevékenység a lazább, engedékenyebb szabályozású, nagy, üres területekkel rendelkező, olcsóbb településeket preferálta, s az ipart követte a benne dolgozók tömege. Sokakat vonzottak ide a lazább építési előírások, az olcsóbb telekárak, az alacsonyabb községi adószint, a családi ház előnyei, a ház körül megtermelhető élelmiszerek, összességében az olcsóbb megélhetési lehetőségek és a kellemesebb környezet. Ráadásul e területeket már meglehetősen sűrű közlekedési hálózat kapcsolta a városmaghoz.
Ez az egyenlőtlen fejlődés egyre erősítette a városhatárok kiterjesztésének - már a századforduló idején megszületett - gondolatát. Ezt végül is 1950-ben valósították meg - meglehetősen autoriter keretek között, a korábbi vitákat és a szerves fejlődési folyamatokat figyelmen kívül hagyva. A második világháború előtt erre nem kerülhetett sor, mert a főváros is és a peremvidéki települések is ellenérdekeltek voltak. A határ kiterjesztése helyett a cél a főváros és az agglomeráció jól működő, szabályozott és gazdaságilag életképes egymás mellett élésének biztosítása, az ehhez szükséges keretek létrehozása volt. Részben az észak-amerikai fragmentált, kevésbé központosított agglomerációk szolgáltak ehhez példaként.
Az elképzelések az 1937-es VI. törvénycikkben öltöttek testet, ami a Közmunkatanács hatáskörét kiterjesztette az akkori peremvidékre - az 1950-ben Budapesthez csatolt településekre és Vecsésre. E területen is bevezették a szigorúbb fővárosi építési előírásokat. A szabályozást hamarosan kiterjesztették számos más, gyorsan agglomerálódó észak-pesti és Buda környéki településre. A települések egyenként dolgozták ki a Közmunkatanáccsal a rendezési terveket - így a főváros túlsúlyától nem kellett tartaniuk, mégis egységes építési előírások léptek életbe az egész övezetben. Közművek, közlekedési vonalak épültek ki közös beruházásban és fenntartásban, kölcsönös előnyöket biztosítva. A fővárosi rendőrség illetősége is fokozatosan kiterjedt az egész térségre.
A város kiterjesztésével szembeni ellenállásnak sok oka volt, melyek számbavétele tanulságos lehet a későbbi történések szempontjából. Ezek közül csak az egyik volt, és nem is a lényegesebbek közül való a sokat emlegetett politikai ellentét a túlnyomórészt szociáldemokrata - a harmincas évek végére jelentős részben nyilas - irányultságú peremvidékek és a konzervatív irányítású főváros között. A főváros határainak kiterjesztését a fővárosi törvényhatóságban éppúgy elutasították a szabadelvű képviselők, mint a konzervatívok. Ennél sokkal többet nyomtak a latban a gazdasági tényezők. Az akkori adórendszerből fakadóan a főváros jelentős veszteségeket könyvelhetett volna el - gyakorlatilag ugyanakkora összegből kellett volna jóval nagyobb népességet magas színvonalon ellátnia. A peremvidékek lakói pedig féltek a magasabb fővárosi adóktól, közműdíjaktól, megélhetési költségektől. A kiterjesztéssel az agglomerációt magában foglaló vármegye is elvesztette volna legjelentősebb adófizető településeit, és a súlya is nagymértékben csökkent volna. A főváros akkori népsűrűsége lényegesen elmaradt más európai fővárosokétól (l. Nagy Béla: Fenntartható?, október 9.), s ez még tovább csökkent volna. Megfogalmazódtak a centralizáció várható negatív társadalmi hatásai is: gyökértelenség, elidegenedés, az ezzel járó manipulálhatóság, a devianciák elterjedése, a települések identitásának, egyediségének-egyéniségének elvesztése, a döntéshozataltól való eltávolodás, az autonómia elvesztése. Országos politikai szempontok is fölmerültek: a túlzott hatalmi koncentráció, amely az ország lakosságának ötödét és gazdasági erejének nagy részét magába olvasztó egységes hatalmi centrum létrehozásával együtt járt volna, s nagy kihívást jelenthetett volna a kormány számára is.
Az 1950-es, felülről megvalósított, és a korábbi fejlődésre fittyet hányó kiterjesztés oka tisztán politikai volt. Az egyik cél ismét egy nagyméretű és nagy lakosságszámú, a "szocializmust építő országhoz" méltó, reprezentatív város kialakítása volt. Az új határvonal meghúzásánál is elsődlegesek voltak a politikai szempontok. Kimaradt Vecsés, Budaörs és számos pilisi település, míg Pesthidegkút és más, kevéssé urbanizált dél-pesti települések bekerültek. A döntés felülvizsgálatát 1956-ra tervezték, ennek végrehajtását azonban a forradalom megakadályozta. 1958-ban az MSZMP politikai bizottsága határozatot hozott arról, hogy meg kell vizsgálni a falusias jellegű területek lekapcsolását! Ebbe beleértették a XVI. és a XVII. kerület teljes területét, továbbá Pesthidegkutat, Békásmegyert, Buda- és Nagytétényt, valamint Pestszentimrét. Ennek végrehajtása - szintén politikai okokból - lekerült a napirendről, de egészen az 1960-as évek végéig sűrűn szóba került különböző vezető fővárosi és pártfórumokon, hogy mennyire elhibázott volt Budapest megnagyobbítása, ha nem is lehet már visszacsinálni.
Milyen tanulságokat lehet ma levonni a fentiekből? Egyrészt azok a negatívumok, amelyektől az 1930-as években tartottak, jórészt bekövetkeztek. A fővároshoz csatolt települések nagyrészt elvesztették identitásukat, egyediségüket, sok esetben a központjukat is a szocializmus évtizedeiben, s mindezt most igyekeznek valamiképpen visszaszerezni, jóval nehezebb körülmények között. Az identitás elvesztésének negatív hatásai is tetten érhetők: a lokalitáshoz való gyenge kötődés, a környezettel való nem törődés, ezek megannyi jele: grafittik, szemetes utcák, kutyapiszok. Ez a folyamat kiterjedt a belső városmagra is. A döntéshozatal messze került a városlakóktól - a kerületek esetében éppen csak elérhető messzeségbe, mint egy átlagos megyei jogú város esetén, de a fővárosi önkormányzat már sztratoszferikus magasságokban lebeg a városlakók fölött. Ennek következtében a döntéshozók nem a lakók mindennapi problémáival és érdekeivel foglalkoznak, hiszen alig jutnak el hozzájuk ezekről információk, hanem más gondok kötik le az idejüket, inkább grandiózus, jobbára megvalósíthatatlan tervek készítésével bíbelődnek. A lakosság sem táplál a döntéshozók irányában túlzott illúziókat. Túl nagy a főváros az országos politika számára - nem véletlen, hogy egyik nagy párt sem mert erős saját jelölteket indítani a főpolgármesteri választásokon, alternatív hatalmi centrum kialakulásától tartva. Túl nagy a főváros az agglomeráció szemében is, hiszen nehezen képzelhető el egyenrangú párbeszéd egy 1,7 milliós és egy jó esetben tízezres település között. Ennélfogva minden agglomerációs település veszélyforrást lát a főváros tetteiben, másrészt a fővárosnak is nehéz az ő szintjükre leereszkedni, és megérteni gondjaikat. A főváros és az agglomeráció közötti egyeztetési fórumok nem működnek, s jó néhány főváros melletti település inkább valamely más, távoli és kisebb várossal keresi az együttműködést. A probléma nem új keletű, már az 1960-as közös, fővárosi és agglomerációs általános rendezési terv is ezen bukott meg.
A főváros és a kerületek között is hasonló okok miatt akadozik az együttműködés, ha egyáltalán van ilyen, ráadásul a város nagysága és heterogenitása miatt teljesen eltérő kihívásokra kell válaszolnia egy alig urbánus kerületnek, egy nagy lakóteleppel megáldottnak vagy egy központi fekvésűnek. Így bármilyen egységes megközelítés kudarcra van ítélve.
Túl nagy a főváros még gazdasági szempontból is, s nagyságánál fogva nem képes reagálni számos gyorsan változó és egyenként kisméretű igényre. Nem érezvén maguk mögött a helyi közösség támogatását, a döntéshozók döntések helyett jogszabályok mögé menekülnek építésügyi és városrendezési kérdésekben, és hárítanak minden felelősséget; viszont kellő lakossági ellenőrzés hiányában teret adnak gazdasági érdekcsoportok ad hoc érdekeinek. Az ebből kialakuló kép kaotikus, vannak zseniális részletei is, de összességében a középszer az úr.
Valahogy túl nagyra sikerült ez a város.
De ugyanakkor túl kicsi is. Nem nagyon lát túl saját határán, sőt gyakran még a Hungária körúton sem. Talán legjobb példa erre a négyes metró, melynek akkor lenne értelme, ha az úgynevezett dugóhatárig, azaz Budaörs átellenes végéig érne, és az agglomerációból hozna be utasokat. Ehelyett megáll a városhatáron, mindentől távol és elérhetetlenül. Nincsen egységes és összehangolt budapesti és agglomerációs közlekedési rendszer és beépítési szabályozás. A szuburbanizációval, a gazdaság agglomerálódásával kapcsolatos fővárosi stratégia is jó ideig kimerült a folyamat gátlásának szándékában és hatásainak lebecsülésében. Az egységes tervezés, illetve a hatékony egyeztetés hiányát a főváros negatív oldalról is megtapasztalja, miután a környező települések jóval lazább előírásokkal és alacsonyabb adóterhekkel vonzzák a vállalkozásokat és a lakókat - gondoljunk csak a főváros határában megépült kereskedelmi létesítmények tömegére Budaörsön, Fóton vagy Budakalászon, illetve a nemzetközi cégek központjainak kitelepülésére, a lakóparkok szaporodására.
Budapest számára a szinergiákból következően az lenne a nyerő stratégia, ha a jelenleginél jóval nagyobb és integráltabb, legalább hárommilliós térség központjává válna. Ezzel a városmagra nehezedő, s már alig elviselhető közlekedési nyomást is csökkenteni lehetne. Nem véletlen, hogy Bécs olyan tudatosan igyekszik az Északnyugat-Dunántúlt - Győrrel együtt - a vonzáskörzetébe vonni. Pozsonnyal és környékével is hasonló tervei vannak. Ilyesféle, végiggondolt és lépésenként végigvitt stratégiai elképzelésekről Budapest esetében nem beszélhetünk.
A múlt megoldásai a múltnak szólnak, s nem vihetők át a jelenbe, de a tanulságokat érdemes megfontolni - hogy tehető ez a város emberi léptékűvé és egyben távlatosan cselekvővé. A cél a lokális és a regionális - bizonyos vonatkozásokban: globális - gondolkodásmódok és cselekvések összehangolása és a felelősségek világos elhatárolása lenne. Az optimális kompromisszum megtalálása a közeljövő egyik legfontosabb feladata.
