jogász, az ORTT elnöke

A személyes és csoportdöntések nem kizárólag racionális megfontolásokon nyugszanak. Azzal mélyen egyetérthetünk ma is, hogy közügyekben a titkosság illetlenség (Jeremy Bentham). Ám hogy a nyilvánosság megakadályozná a háborúkat (Bentham), és az örök béke záloga (Kant), vagy akár csak az igazságos bírói ítélet biztosítéka (Kossuth) lenne ma, amikor a nyilvánosságban az igazság hangja sokszor halk és erőtlen, a hamisságé viszont nemcsak harsány, de erős is, már inkább illúziónak tűnik. A felvilágosodás korában még nem látszott, hogy az embereket nemcsak a titkok, de a nyilvánosság világában is az orruknál fogva lehet vezetni. Ideig-óráig... nagyon sokáig.

Az egyéneknek és - talán ez sem vitatható - az egyéni döntéseken keresztül a közösségeknek is joguk van ártani maguknak. Másfelől a bűn nyilvános üldözése nem mindig eredményes. Szeszekkel és eszmékkel, rajongott demagógokkal mérgezhetjük magunkat. Ha elvitatjuk az embereknek ezt a jogát, többet ártunk, mindenekelőtt nekik: magu(n)knak, mint ha elismerjük, hiszen ki tudná náluk jobban, mi jó nekik. Saját esendőségünkre, rossz természetünkre is készülnünk kell, ezzel is indokolhatjuk, hogy polgárával szemben még saját államának is lehetnek titkai. A mai demokratikus, szabadságpárti válasz így szól: Lehetnek állami titkok, de csakis ellenőrzötten. Az ember esendő, nem a közjót, sokszor saját vélt hasznát nézi. Odüsszeusz választása ma is érvényes. Vagy viaszt teszünk a fülünkbe és nem hallunk, vagy hallunk, de elővigyázatból az árbochoz köttetjük magunkat. De a külső környezet sem mindig barátságos, odakünn is élnek gyarló, elbolondított emberek, akik valamiért talán a vesztünket szeretnék.

A titkosságtól, bármily furcsa, a hatalom maga is szenved, mert a titok bensőséges varázslata csak akkor ér valamit, ha odakünn hisznek benne. Ha az abszolutizmus XVIII-XIX. századi válságára tekintünk, ezt látjuk bizonyítva. Nem alaptalan azt állítani, hogy a pártállami totalitarizmus is a titkosságába bukott bele. A hanyatló zsarnokságnak legitimáló nyilvánosságra lenne szüksége, az viszont elpusztítja.

A mai Kelet-Közép-Európa - remélhetőleg átmeneti - válságai a szabadelvű demokrácia intézményei és az etatista örökség iránti félelem és vágyódás ellentmondásának szorításában is értelmezhetők. Ha, mint ma Magyarországon is, hiányzik a közbizalom, mert a hatalom morális legitimációja gyenge, akkor nincs sem igazi titok, sem valódi nyilvánosság. Akkor botránytól botrányig vonszolja magát mindegyik titkosszolgálat, és azok minden titka. Ezért kell jogállami titoktörvény, ezért kellenek független ellenőrök.

A titok alapja a társadalmi tekintély, a tekintély hiánya a titok halála.

A Leviatánra indokolt kötőfékeket vetni, mert a titkolódzás nem lehet az ügyek normális menete. Ahogy az adóhatóság sem hisz el becsületszóra semmit az állampolgárnak, az állampolgár sem fogadhatja el, hogy az állam bármit eltitkolhat előle. A gyarlóság nem a közpolgár privilégiuma, mert, mint a felvilágosítók szóvá tették, a hatalom az ész ítéletét biztosan megrontja. A "közérdekű" titkolódzás sokszor állami bűnök mentegetése. Ennek belátása azért különösen fontos, mert az állami titkok, természetük miatt, nagyon veszélyes társadalmi-kommunikációs környezetben léteznek. Mert úgy látszik, nincs mit tenni, a titok titkosságát a közösség egésze becsületszóra veszi tudomásul, tagjainak sem képessége, sem személyes lehetősége sincs a titkok jogosságának, indokoltságának vizsgálatára.

Az újabb európai emberi jogi bírósági gyakorlat a jogkiterjesztés irányába mutatott. Szeptember 11-ével viszont, remélhetőleg ideiglenesen, megint változott a közfelfogás, a jog az Egyesült Államokban és Európában is "lehalkította a hangját".

Tudtommal az összes jogállami titoktörvény tartalmaz tartalmi-szubsztantív és formai-proceduális érvényességi elemeket, általában azonos súllyal. Ha törékeny a tartalmi igazolás, az eljárási jelentősége különösen fontos. De kellenek még független ellenőrök is. Nem utolsósorban a hatékony ellenőrzés teszi a titkokat legitimmé. A jogállam formális eljárásai a tartalmi legitimitás hiányait, kétséges voltát számos tekintetben képesek pótolni, az ellenőrzés pedig, mivel megbontja a titkosító hatalom egységes tömbjét, a tartalmi legitimációt is erősíti. Az intelligens szuverén tehát nem ellenfelének, de egyenesen barátjának tekinti a független ellenőrt.

A felvilágosodás és a mi korunk felfogása között a titkosság tekintetében létezett egy hosszú közvetítő korszak, amikor még a mintát közvetítő morális tekintélyek többet segítettek, mint ma. Még a XX. században is, még a diktatúrák idején is általánosan hittek az erkölcsi rendben, amely az akadályok elbontása után képes felépülni, visszaépülni. Ma - legalábbis nálunk - elhalványodtak ezek a minták. Meggyengül az a morális erő, amely kikényszerítené az igazságot. Szégyent kellene érezniük azoknak, akik hamisan esküdtek, felebarátukat elárulták, loptak a közösből. De nem éreznek.

Az alapjogok - így az információszabadság - korlátozása az alkotmányon alapulhat. A jelenlegi magyar alkotmány viszont az alapjogok korlátozásaként nem utal erre, így ma az állam titkainak alkotmányos alapjai kétségesek, az alapjogi korlátozás doktrínájának nem felelnek meg. A megismerés jogának (right to know) összefoglaló alkotmányos igénye mögött ott áll az összes alkotmányos kommunikációs jog és a magánélet (privacy) védelme (hiszen az állami titok egyébként vagy köz- vagy magánadatok). A titoktörvények igazolása végett (az újabb magyar tervezetek esetében is) a közérdekre szoktak hivatkozni. Hogy ez a hivatkozás az alkotmányosság elmélete alapján mennyire ingatag, aligha kell indokolni. A magyar alkotmánynak szólnia kell a nyilvánosság jogainak titok általi korlátozásáról!

Hatályos titoktörvényünk az állam titkainak két esetét szabályozza.

Államtitok az az adat, amely a törvényben meghatározott adatfajta körébe tartozik, és amellyel kapcsolatban a minősítési eljárás alapján a minősítő kétséget kizáróan megállapította, hogy "az érvényességi idő lejárta előtti nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése vagy felhasználása, illetéktelen személy tudomására hozása, továbbá az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele közvetlenül sérti vagy veszélyezteti a Magyar Köztársaság törvényben meghatározott honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési vagy bűnmegelőzési, központi pénzügyi, külügyi vagy nemzetközi kapcsolataival összefüggő, valamint igazságszolgáltatási érdekeit."

Csak azt szabad titkosítani, ami szerepel a törvény szövegébe mellékletként beillesztett titokköri jegyzékben. A titkosító háromévente köteles felülvizsgálni a titkait: vajon nem múltak-e el azok a kényszerek, amelyek az eltitkolást elengedhetetlenül megkívánják.

Szolgálati titok az olyan adat, amelynek "az érvényességi idő lejárta előtti nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése és felhasználása, illetéktelen személy részére hozzáférhetővé tétele, továbbá az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele sérti vagy veszélyezteti az állami vagy közfeladatot ellátó szerv működésének rendjét, akadályozza a feladat- és hatáskörének illetéktelen befolyástól mentes gyakorlását, és ezáltal közvetve a Magyar Köztársaság törvényben meghatározott érdekeit hátrányosan érinti."

A titokbirtokos minősítő - kérelemre - engedélyt adhat az adat megismerésére. Az elutasított kérelem esetén elvben perelni lehet a minősítőt. A bizonyítási teher a minősítőn van. A megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv bizonyítja. Ezek a szabályok, noha korántsem hibátlanok, a jogállami elveknek egészében megfelelnek. Szerintem melléfognak azok, akik ezekről mint totalitárius örökségről beszélnek.

A titkosszolgálatok személyes jogaink tekintetében is a legérzékenyebb titkok tudói. Ezek parlamenti ellenőrzése kétcsatornás. Ott van a nemzetbiztonsági bizottság, s némi megszorítással az adatvédelem és információszabadság biztosát is idesorolhatjuk.

Az adatvédelmi biztost a magyar törvény titokfelügyeleti joggal ruházza fel, ennek alapján jogosult közigazgatási jogerővel a titokminősítés megszüntetését javasolni. Ha azt állapítja meg, hogy az adat minősítése indokolatlan, a minősítőt a minősítés megváltoztatására vagy megszüntetésére szólítja fel. A minősítőnek kell perelnie az adatvédelmi biztost, ha a felszólítással nem ért egyet. Az adatvédelmi biztos működésének első hat évében több esetben javasolta a minősített adat titokminősítésének megszüntetését, illetve megállapította a minősítés érvénytelenségét, s ezzel a pereskedést nem vállaló titkosítóval szemben jog szerint nyilvánossá tette a vélt titkot.

Kérdés: legyen-e a titkosság vitatása állami monopólium, avagy adjunk teret a honpolgári fellépésre.

Mi döntjük el, mennyire tesszük otthonossá hazánkat és benne a jogrendet. A protektív jogok és eljárások feloldhatatlan ellentmondása, hogy általuk az államot kérjük fel, hogy az állammal szemben adjon védelmet. Az állami titokellenőrzés a mindenkori széljárás függvénye, csak ritkán ádáz. Ennek látványos példáit adták a hazai újságírók titoksértései miatt indult obskúrus eljárások. A titok csak akkor őrizhető, ha az erkölcsi jog is mögötte áll. Ellenkező esetben a pártpolitika, jobb esetben az államrezon kiszolgálója.

A titkosság ellenőrzése nem azonos feladat a titkosszolgálatok ellenőrzésével, de a kapcsolat annyira erős, hogy indokolt az ellenőrzés elvi alapjait egybevetni.

A politikai kontroll elvben legfontosabb szereplője a titkosszolgálatokat felügyelő miniszter. Ennek jogállami hatékonysága elsősorban a politikai osztály kulturáltságának függvénye, ezen múlik, mit gondol a miniszter saját ellenőrző feladatáról. Jelentőségét, hatékonyságát nálunk nem kell eltúlozni, a kormányváltás pillanatait leszámítva nem emlékszem olyan esetre, amikor a közigazgatási titokfelügyelet feltárt volna titkosítással kapcsolatos visszaélést.

A szakirodalom említi maguknak a titkosszolgálatoknak, a titkosító szervezeteknek a belső igazgatási kontrollját is. De nálunk a közszolgálati kontroll is erőtlen. A belső igazgatási kontroll talán legfontosabb előfeltétele a stabil személyi állományú köztisztviselői-titoknoki kar, melytől idegen a hivatásrendi elzárkózás, de sajátja a hivatásrendi önérzet. Ettől még távol vagyunk.

A titkosszolgálatok közvetett, a titkosság külső demokratikus kontrolljához tartozik a költségvetési források meghatározása, felhasználásának ellenőrzése, melynek alapelve az értéket a pénzünkért (good value for money) követelménye.

A titkosszolgálatok és a titkolódzás ellenőrzésének a szakirodalom szerint három egyaránt fontos dimenziója van:

A horizontális elszámoltatás intézményei: a végrehajtó, a törvényhozó és a bírói hatalom.

A vertikális elszámoltatás intézményei: a miniszterelnökig nyúló állami igazgatási hierarchia, a sajtó és a civil társadalom. Ide szokták sorolni, szerintem önkényesen, a vészharangkongatókat (whistle-blower), illetve azokat a közhivatalnokokat, akik úgy tesznek közzé titkos információkat, megszegve akár hivatali kötelezettségeiket is, hogy ezzel, meggyőződésük szerint, magasabb közérdeket szolgálnak.

A harmadik típusú elszámoltatás történhet nemzetközi intézményeken keresztül, kormányközi szervek, külföldi kormányok és nemzetközi nem kormányzati szervek útján. Ennek Európában az egyik legfontosabb intézménye az Európai Emberi Jogi Bíróság.

Noha ezt a kategorizálást nem tarom hibátlannak, jelzi: az irányadó nemzetközi irodalom szerint is a titok sokágú állami és társadalmi ellenőrzése a kívánatos, különös tekintettel arra, hogy egyenként az összes szóba jövő csatornával szemben hatékonysági kifogások hozhatók fel, bármelyik bedugulhat.

Nálunk is a sokcsatornás ellenőrzés a helyes, és ezen belül az ellenőrző intézményrendszer központjába a rendes bíróságot kell helyezni. Ezt a hazai jogrend ma nem biztosítja. Ha minden titkosítást a titkosítás helye szerint illetékes bíróságon lehetne perelni, nyugodtabbak lehetnénk. Ugyanakkor a titkok védelmében a perlekedőt el kell zárni a per tárgyának, a vitatott titoknak a megismerésétől, noha ez a bírósági eljárás alapértékeinek egyikét sérti. A jogvédelem bírói útjának biztosítása mellett kell megőrizni a titkokat. Ennek útjából ma lényegében egyetlen akadályt kell eltakarítani. Ez a "fegyverek egyenlőségének" elve. Ezt az elvet (leegyszerűsítve: azt, hogy a per iratai nem zárhatók el a felektől) az Alkotmánybíróság először a büntetőeljárásra fogalmazta meg, majd kiterjesztette. Utóbb az Alkotmánybíróság kissé visszalépett. Az AB szerint az államtitkok megőrzésének követelménye "nem mehet odáig, hogy a vádlott és a védő iratmegismerési, iratbirtoklási jogát teljes mértékben kizárja. A vád és a védelem jogosítványai nem szükségképpen teljes mértékben azonosak, de a tisztességes eljárás megköveteli, hogy a vád és a védelem egyenlő súlyú jogosítványokkal rendelkezzen" [2/2007. (I. 24.) AB-határozat].

Az Alkotmánybíróság érzékelte, hogy a titok megtartása és az egyenlő fegyverek elve nem fér össze. Úgy vélem, világos, vagy lemondunk a titkosítás jogosságának széles körű bírói felülvizsgálatáról, vagy szoros kivételt engedünk a fegyverek egyenlőségének elvéből. Ha perben bizonyítani kívánom a jogellenes titkosítást, el kell tűrnöm, hogy az eljáró bíró nem tárja elém azt az iratot, adatot, melynek titkosságát vitatom, mert azzal a titok máris értelmét vesztené. Arra viszont feltétlenül ügyelnünk kell, hogy ez a szoros kivétel más eljárások esetén ne jelentsen precedenst.

A hazai minősítésű adatok általános bírói felülvizsgálatára vonatkozó javaslatom kizárólag arra az esetre szól, mikor a(z egyik) kereseti kérelem vagy bizonyítási indítvány tárgya a titkosítás jogosságának kétségbe vonása. Az alkotmányból fakadóan jogunk lehet tehát arra, hogy személyes adataink megismerése érdekében is és a közérdekű adatok nyilvánosságára hivatkozva is vitassuk úgy büntető-, mint polgári (közigazgatási) perben valamely adat titkosításának jogszerűségét.

Nagyon fontos lenne, hogy a titkosítás jogossága felett a végső szót a bíróság mondja ki. Tudom, a bírák is lehetnek politikailag elfogultak, gyengén képzettek, akár még züllöttek is. Elég jól ismerem a bírói szervezet működési gondjait is. Mégis: az emberiség eddigi története során a jogviták eldöntésére a bíróságnál jobbat még nem talált ki. Azok a garanciák, amelyek a bírói eljárásokat övezik, máshol nem teremthetők meg.