Sólyom László: A hatalommegosztás vége
1
Ezeknek a napoknak a politikai napirendjét a negyedik alaptörvény-módosítás uralja. Hullámverése, főleg a nemzetközi szervezetekben, még sokáig el fog tartani. Érthetően a jogszabály szövegéről, a módosítással az alaptörvénybe felveendő egyes rendelkezésekről van szó. Ezekre korlátozódnak a kifogások és az önigazoló magyarázatok is. Ennek az írásnak azonban nem ez a tárgya. Legyen elég, hogy az alaptörvénybe szánt szabályok szinte mindegyikét az Alkotmánybíróság korábban alapos vizsgálat alapján az alaptörvénnyel ellentétesnek minősítette és megsemmisítette. A jelen alaptörvény-módosítás csak elvétve és akkor is csak részben van tekintettel az Alkotmánybíróság kifogásaira. Nem mondható tehát, hogy most, amikor egyes szabályokat az átmeneti rendelkezések helyett az alkotmány szövegébe illesztenék, csupán az Alkotmánybíróság határozatait követő, a formai hibákat orvosoló „kijavításról” van szó. A probléma gyökere ugyanis éppen az, ahogyan és amiért ezek a szabályok az alaptörvény átmeneti rendelkezéseibe kerültek.
Ebből is látszik, hogy az alkotmányosságot nem lehet csak az alkotmány szövege alapján megítélni. Az alkotmányossághoz hozzátartozik az alaptörvény élete: követése, kikényszeríthetősége, elfogadottsága, tekintélye, és főleg a szilárdsága. Hosszú, és párbeszédben alakuló folyamat vezet odáig, hogy az alkotmány a nemzeti identitás részét képezze. Bármilyen indokolt is a kérdés, hogy a mostani alkotmánymódosítás mennyiben korlátoz egyes alapjogokat és intézmények függetlenségét, fontosabb megérteni, hogy a jelen helyzet sokkal átfogóbb és súlyosabb problémákat vet fel nemcsak az alkotmány érvényre juttatása, hanem önazonosságának fennmaradása és az alkotmánymódosításra jogosult többség működési módja szempontjából is.
2
„Hazánk új demokráciája és alkotmányos rendje” kezdettől fogva, vagyis az alaptörvény szerint 1990. május másodika óta a hatalom megosztásán, a hatalmi ágak elválasztásán, azok egyensúlyán és együttműködésén alapul. Ezt rögzítette Magyarország rendszerváltó új alkotmánya, majd a 2011-ben elfogadott alaptörvény is. Ebben a rendszerben az Alkotmánybíróság az alaptörvény védelmének legfőbb szerve; az Országgyűlés pedig Magyarország legfőbb népképviseleti szerve. Mindegyikük „legfőbb” a maga területén. Fontos, hogy az alaptörvény nem minősíti az Országgyűlést népképviseleti funkciója mellett még általában is az „államhatalom” legfőbb szervének. A parlament mindenek fölötti jogállása Magyarországon a kommunista egypártrendszer jellemzője volt.
Természetesen vannak demokratikus rendszerek, amelyekben a parlament valóban egyedüli főhatalmat gyakorol. Itt azonban más, tradicionális és politikai ellensúlyok érvényesülnek, mint például Nagy-Britanniában vagy Svájcban. Magyarország történelmében azonban úgy jött létre először alkotmányos demokrácia, hogy abban az alkotmánybíráskodás lényeges szerepet játszott. A korlátlan parlamenti uralom rendszerei nálunk, éppúgy, mint általában Közép-Európában, sosem voltak demokratikusak, s igen rossz történelmi emlékeket idéznek.
3
A 2010-es választások a Fidesznek kétharmadot meghaladó parlamenti többséget hoztak. Ez egyben az alkotmányozáshoz, illetve az alkotmánymódosításhoz is elegendő többség. A választások után rögtön tapasztalható volt a törekvés az országgyűlési többség hatalmának kiterjesztésére főleg a bírói hatalmi ág és az alkotmánybíráskodás kárára. Ez az alkotmányban először személyi intézkedések szabályozásaként jelent meg. Ilyen volt a bírák kényszernyugdíjazása, a Legfelsőbb Bíróság elnökének eltávolítása a kúriai elnök választási szabálya révén. Az alkotmánybíróság korlátozása is először (és a választások után azonnal) mint a bíróság létszámának felemelése, továbbá mint az alkotmánybírák és az elnök választásának megváltoztatása került be az alkotmányba, s biztosította a parlamenti többség befolyását a bíróság összetételére. Az alkotmányban meghatározott politikai és jogi rendszer betűje és gyakorlata távolodni kezdett egymástól. Megkezdődött az alkotmány eszközként való használata a napi politikai célok szolgálatában: az alkotmányt gyakran módosították, egyéni képviselői indítványra, gyakorlatilag érdemi vita nélkül. Az alaptörvény hatálybalépéséig (2012. január 1.) 13 alkotmánymódosító törvény kétszer ennyi változtatást hajtott végre.
Ez rombolta az alkotmány szilárdságát és tekintélyét; de a változások az alkotmány rendszerének alapjait még nem írták át. Súlyos – és figyelmeztető – kivétel volt mégis az Alkotmánybíróság hatáskörének megcsonkítása, amely 2010 őszétől kezdve megszüntette az alkotmányos kontrollt az állami pénzügyeket érintő törvények fölött. Az alkotmányellenes törvények lehetővé tétele már az alkotmány rendszerén ejtett súlyos seb. Hasonlóan súlyos, hogy itt nem személyi kérdésről, hanem magának az Alkotmánybíróság intézményének a korlátozásáról volt szó. A hatáskör elvételével a kormánytöbbség egy számára propagandisztikus okból fontos törvény megsemmisítését torolta meg. Egyben gazdaságpolitikája számára az alkotmány korlátaitól szabad kezet adott magának. Az ügy konkrét mellékszála, ti. hogy a végkielégítés visszamenőleges megadóztatását kétszer is beírták az alkotmányba, ugyanezt a hozzáállást mutatja: egy rendelkezés alkotmányba emelésével kizárni annak alkotmánybírósági vizsgálatát és esetleges megsemmisítését. Más konkrét ügyben is történt ilyesmi: a tényleges életfogytiglani szabadságvesztés alkotmányba emelése. Ez megelőző jelleggel történt, ugyanis az ilyen büntetés alkotmányossága az Alkotmánybíróságon várta elbírálását. Ez volt az alkotmányos korlátoktól és az alkotmánybírósági kontrolltól való szabadulás nyitánya.
4
A 2011 áprilisában meghozott alaptörvény eredeti szövege fenntartotta a korábbi alkotmány államszervezeti és alapjogi rendszerét. Az alkotmányosság védelme továbbra is az Alkotmánybíróság feladata maradt. (Az állami pénzügyeket érintő hatásköri korlátozás fennmaradt.) Ám éppen ettől kezdve – főleg az új alaptörvény által előírt kétharmados törvények kapcsán – elszabadult az a gyakorlat, hogy a parlament az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek nyilvánított törvényi rendelkezéseket beírta az alaptörvénybe, azzal a céllal, hogy azokat az Alkotmánybíróság többé ne vizsgálhassa, és ne semmisíthesse meg. Az alaptörvénybe ütköző rendelkezéseket az alaptörvény átmeneti rendelkezéseibe vette fel a parlament. Amikor az ombudsman indítványozta az Alkotmánybíróságnak az átmeneti rendelkezések vizsgálatát, az Országgyűlés külön kimondta, hogy azok az alaptörvény részét képezik – így akarta annak vizsgálatát bizonyosan kizárni.
5
Ezzel a rutinná vált eljárással az Országgyűlés kormánytöbbsége az alaptörvénnyel ellenkező módon átalakította az alkotmányos rendszert. Az Alkotmánybíróság mindenkire kötelező határozatát nem fogadta el, hanem felülbírálta, s magának tartotta fenn a jogot, hogy az alkotmányosság kérdésében a végső szót kimondja. Ez a rendszer ismerős az alkotmánybíráskodás korai szocialista előképeiből, ahol – a parlament minden más szerv fölött álló voltának szocialista doktrínájából következően – az alkotmányjogi tanácsok vagy akár alkotmánybíróságnak nevezett szervek a törvényeket nem semmisíthették meg, hanem végső soron a parlament döntött. Azonban a magyar demokrácia alkotmánya éppen ezzel a rendszerrel szemben hozta létre a valódi alkotmánybíróságot, amelynek az alkotmányosságot a törvényhozóval szemben is garantáló szerepét és jogállását az alaptörvény kifejezetten fönntartotta.
6
Abban a rendkívülivé vált helyzetben, amikor az Országgyűlés gyakorlata az alkotmányellenesnek bizonyult rendelkezések alaptörvénybe foglalása révén szembefordult az alaptörvénnyel, az Alkotmánybíróság erőfeszítéseket tett, hogy elláthassa alkotmányos feladatát, és megvédje az alaptörvényt. Több határozatában kifogásolta az egyéni képviselői indítványokra rövid eljárásban meghozott alkotmánymódosítások gyakorlatát és fejtette ki ennek veszélyeit a jogállamiságra. Végső soron az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes alkotmánymódosítás problémájával szembesült. Hogy a kialakult rendkívüli helyzetben feladatát elláthassa, el kellett mozdulnia arról a korábbi – normális viszonyokra szabott – álláspontjáról, hogy az alkotmánymódosító törvényt nem vizsgálja. Ennek a felismerésnek az állomásait nyomon követhetjük a határozatokban. Érthető, hogy ahol lehetett, az Alkotmánybíróság formai alkotmányellenességet állapított meg; hiszen ennek lehetősége általánosan elfogadott. A legutóbbi erre vonatkozó határozatában jutott a legtovább, amelyben az átmeneti rendelkezéseket vizsgálta. Itt az Alkotmánybíróság már tartalmi követelményeket is megállapított az alkotmánymódosítások alkotmányosságára. Kimondta, hogy vannak a demokratikus jogállamban állandó és csökkenthetetlen tartalmi kritériumok, s ezek érvényesülését az Alkotmánybíróság alkotmánymódosításkor is vizsgálhatja; leszögezte, hogy az alkotmánymódosítások nem eredményezhetnek feloldhatatlan ellentmondást az alaptörvényben. Fellépett továbbá az Alkotmánybíróság hatáskörét elvonó alkotmánymódosító gyakorlattal szemben.
7
Az alaptörvény az Országgyűlés jogköreit felsorolva nem különbözteti meg az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalmat. Az alkotmánymódosításokat az Országgyűlés magát alkotmányozó hatalomnak nevezve hozza meg. A kétféle hatalom összemosása arra a felfogásra vezethet, hogy a kettő ugyanaz, s főleg hogy így az alkotmánymódosító hatalom is korlátlan, jóllehet ezek természete és terjedelme is más. Sok alkotmány egyértelművé teszi, hogy az alkotmánymódosító hatalomnak korlátai vannak. Ezért meghatározza, hogy mely rendelkezéseit nem lehet alkotmánymódosítással megváltoztatni („megváltoztathatatlansági”, „örökkévalósági” klauzulák). Ez biztosítja az alkotmány önazonosságát. Sok példát ismerünk azonban arra is, hogy ha maga az alkotmány nem tartalmaz ilyen rendelkezést alkotmányos válság idején, amikor az alkotmánymódosítás az alkotmány identitásának megváltozásával fenyeget, az Alkotmánybíróság vette magára az alkotmány azonossága megőrzésének feladatát, és kimondta az alkotmánymódosítás alkotmányellenességét. Ehhez természetesen azonosítani kell az alkotmány azonosságát adó rendelkezéseket, azaz világos hierarchiát kell felállítani az alkotmány rendelkezései között. Az Alkotmánybíróság mindig is rangsorolta például az alapjogokat (az emberi méltóság és élet sérthetetlenségével az élen, de meghatározott más „anyajogokat” is). Most pedig az Alkotmánybíróság a helyzet és alkotmányos kötelessége kényszere alatt megindult arrafelé, hogy a módosítások felülvizsgálatával megőrizze az alaptörvény önazonosságát.
8
A negyedik alaptörvény-módosítás éppen ezt az utat zárja el. Kifejezetten kimondja, hogy az Alkotmánybíróság az alaptörvényt és az alaptörvény módosítását csak a megalkotására és kihirdetésére vonatkozó eljárási követelmények tekintetében vizsgálhatja felül. Ennek megfelelően kizárólag az eljárási követelményekre korlátozza a köztársasági elnök Alkotmánybírósághoz fordulásának a jogát is. Ezzel lehetősége van a kétharmados többségnek arra, hogy alaptörvény-módosításnak nevezve bármely rendelkezést meghozzon, legyen az akár szöges ellentétben az alaptörvény más rendelkezéseivel. Az alaptörvény negyedik módosítása szentesíti azt az állapotot, amikor az Alkotmánybíróság alkotmányvédő tevékenységét az Országgyűlés felülbírálja, s ezzel együtt a szakadékot az alaptörvényben írt alkotmányos rendszer és a tényleges helyzet között: ugyanis így – az alaptörvényben lefektetett államszervezeti struktúrával ellentétesen – az Alkotmánybíróság már nem a legfőbb szerve az alaptörvény védelmének. Az alkotmány identitásának megváltoztatása a pillanatnyi hatalmi pozíció kihasználása érdekében azonban magában hordja büntetését: ezt az állapotot minden jövőbeli kétharmados többség örökölni fogja.
Az alaptörvénnyel ellentétes rendszer bebetonozása tehát csakis tiltó hatásköri szabályokkal történik. Az alkotmányszöveg nem mondja ki a változás lényegét, az Alkotmánybíróság papíron továbbra is az alkotmány legfőbb őre. E tekintetben tehát a rendszer megváltozása láthatatlan marad. Ez a kétharmados többség láthatatlan alkotmánya, amely a kormánypártok magatartásában él. Csupán a korrekciót kizáró, az alkotmány szerinti állapothoz visszatérést lehetetlenné tévő hatásköri szabályok jelennek meg az írott alaptörvényben. Értelmüket csak az tudhatja, aki az alkotmány életét egészében, gyakorlati alkalmazásával együtt nézi.
9
Ehhez a veszteséghez képest kicsinek tűnik, hogy a módosítás hatályon kívül helyezi az alaptörvény hatálybalépése előtt hozott alkotmánybírósági határozatokat. Természetesen a hatályon kívül helyezett jogszabályok ettől nem élednek fel. Azonban a határozatok nemcsak a megsemmisítéseket tartalmazták, annál sokkal többet és az alkotmányos rend szempontjából fontosabbat foglaltak magukba: alkotmányos követelményeket a jövendő törvényhozással szemben, elvi tételeket, fogalmak értelmezését és tisztázását, egy elvi alapon nyugvó rendszert. Több mint szimbolikus csapás ez „hazánk új demokráciája” két évtizedes alkotmányfejlődésére. Ezzel az alkotmánybírósági határozatokba foglalt hatályos magyar alkotmányjog nagy része elveszti kötelező erejét. Ahhoz, hogy formailag ismét hatályos legyen, újra fel kell fedezni, ismét ki kell mondania az Alkotmánybíróságnak. Csak abban bízhatunk, hogy az egyszer elgondolt gondolat elpusztíthatatlan. Hogy alkotmányos kultúránk folyamatossága még sokáig kitart.
10
Mielőtt a kapu bezárulna, és gyakorlatilag visszavonhatatlanul rögzülne az eredeti alaptörvénynek ellentmondó állapot, egy lehetőség maradt: a köztársasági elnök vétója. Az alaptörvény pozitivista értelmezésével lehet érvelni amellett, hogy ez a lehetőség az alkotmánymódosításra nem áll fenn. Szólnak érvek azonban amellett is, hogy az alkotmány identitásának gyakorlati megváltoztatását, az alkotmányszöveg és a parlamenti többség gyakorlata közötti ellentmondást és ennek orvosolhatatlanná tételét a köztársasági elnök az Alkotmánybíróság elé vigye. Hiszen ami történik, valójában nem alkotmánymódosítás, hanem egy más identitású, új alkotmány lopakodó bevezetésével ér fel. A köztársasági elnök olyan döntés előtt áll, amelyben értelmeznie kell hivatalát és a hivatását: az államszervezet demokratikus működése feletti őrködést. A végső döntés, az alaptörvény kötelező értelmezése pedig ma még az Alkotmánybíróság lehetősége és kötelessége mind a köztársasági elnök hatásköréről, mind pedig az adott alkotmánymódosítás alkotmányosságáról.
