Az alkotmányban „még az államszervezet szabályai közül is csak a legfontosabb, kiemelkedő jelentőségű rendelkezések kaphatnak helyet, a további garanciális jelentőségű részletszabályokat a többi jogszabály közül szintén kiemelkedő – a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott – sarkalatos törvények tartalmazzák.”

Néhány példa, hogy mi kerülne sarkalatos törvénybe:

– „Az alkotmány védi a sajtószabadságot és a tájékoztatáshoz való szabadságot, melyekkel kapcsolatos alkotmányos biztosítékokat sarkalatos törvény szabályozza.”

– „Mindenkit megillet a gyülekezési és egyesülési jog, melyekkel kapcsolatos alkotmányos biztosítékokat sarkalatos törvény szabályozza.”

Márpedig alkotmányos biztosítékoknak nem máshol: az alkotmányban van a helyük.

Más példák:

– „Az állampolgárságról sarkalatos törvény rendelkezik.”

– „Minden magyar állampolgárt sarkalatos törvényben meghatározott feltételek esetén megilleti (sic!) a választójog...”

Az állampolgárságról elég ennyi? És legfontosabb közjogi aktusunknak, a választásoknak még az alapvető feltételeiről se rendelkezzék az alkotmány?!

Továbbá:

– „...a honvédelmi kötelezettség szabályairól sarkalatos törvény rendelkezik.” E mindenkit érinthető kérdésnek is legalább a lényegét az alkotmányban kell rögzíteni!

S még folytathatnám.

Mindezek után mit tartalmazhat a sarkalatos törvény fogalma? Csak más nevet kapnának az eddigi „kétharmados törvényeink”? Vagy új jogintézmény jelenne meg közjogunkban, jogalkotási, rendszerünkben, jogforrásaink között? Esetleg köztes szintet vezetnének be az alkotmány és az egyszerű többséggel hozott törvényeink között?

Nézzük a mostani helyzetet. Az Alkotmánybíróság már működése kezdetén, 1990-ben kimondta: „Az alkotmány megjelöli azokat a tárgyköröket, amelyekben minősített szavazattöbbséggel alkotható törvény, de nem állapít meg a törvények között hierarchiát.” (1586/B1990. AB-határozat) Jelenlegi alkotmányos rendünkben, közjogunkban tehát törvényeink egyenrangúak, és kizárólag az alkotmány áll fölöttük.

A sarkalatos törvények új fogalmáról a koncepció csak annyit tartalmaz, amenynyit már idéztem.Mit jelent ebben az esetben a „kiemelkedő”? Csupán e törvények jelentőségét, vagy ennél többet? Mindenesetre a törvények közötti alá- és fölérendeltség bevezetését a koncepció sem javasolja. De akkor mi történik, ha ezután sarkalatos törvényben biztosított eddigi alkotmányos jogunkkal ellentétbe kerülne más, egyszerű többséggel hozott törvény? Egyértelmű választ erre a kérdésre a koncepció nem tartalmaz. Azt viszont tartalmazza, hogy az Alkotmánybíróság a törvényeknek az alkotmányhoz való viszonyát vizsgálhatja, de szó sem esik a sarkalatos törvényekhez való viszonyáról. Pedig erre az alapvetően fontos közjogi kérdésre már a koncepcióban egyértelmű választ kellene kapnunk.

Ha a sarkalatos törvények bevezetésével a hatályos alkotmányunk számos ezután is megmaradó rendelkezése erre az alacsonyabb szintre kerül, az kétélű hatásköri kérdést vet fel. Ha ugyanis a törvényeknek a sarkalatos törvényekhez való viszonyát az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja, akkor első ránézésre úgy tűnik, mintha lényegesen csorbulna a hatásköre, több, jelenleg még alkotmányos jog védelme kikerülne belőle. Ezt valóban lehet így is értelmezni.

Csakhogy, ha az Alkotmánybíróságot kizárólag az alkotmány köti, abban pedig az eddiginél is elvontabban, akár csak elvi szinten maradnának rendelkezések, akkor az alkotmányellenességet a testület ezen a magasabb szinten vizsgálhatja, s lehet, hogy ezzel éppenséggel tágabb lehetőséget kap egy-egy törvény alkotmányellenességének kimondásához. Gondoljunk arra, hogy eddig is milyen szerteágazó következtetéseket vont le az Alkotmánybíróság abból az elvből, hogy Magyarország jogállam.

De ez kinek lenne jó? Hiszen az eddiginél nagyobb bizonytalanságot keltene, hogy egy törvény biztosan megfelel-e az alkotmánynak. Az Országgyűlés alkotmányügyi bizottságának egykori tagjaként tapasztalatból tudom, mennyire kellemetlen volt, milyen sok feleslegesnek bizonyult törvényhozói munkát jelentett, amikor egy törvényjavaslatról ez nem derült ki egyértelműen, és a kérdést végezetül az Alkotmánybíróság döntötte el. Az alkotmány még elvontabbá tétele fokozhatja a jogbizonytalanságot, hogy vajon az új törvény ütközik-e ezekkel a még absztraktabb alkotmányos rendelkezésekkel.

E bizonytalanság miatt szépen meg is szaporodhatnak a tövényeket megsemmisítő alkotmánybírósági határozatok. A megsemmisítések pedig az eddigi, normatívabb alkotmányunk mellett is gyakorta komoly politikai következményekkel jártak.

A jogalkotási bizonytalanság megelőzése érdekében végig kellene gondolni nemcsak közjogilag, de politikailag is: mennyire bölcs dolog a jelenlegi alkotmányos rendelkezések jelentős részét alacsonyabb szintre, sarkalatos törvényekbe áthelyezni. Meg hát... legalább tisztázni kellene, hogy ez az új jogintézmény valójában mit jelent.

Most csak ezzel a látszólag csupán jogalkotási kérdéssel kívántam foglalkozni. Zárásként mégis felhívom a figyelmet a legkülönösebb példára: „Rendkívüli állapot, szükségállapot vagy sarkalatos törvényben megállapított más kivételes helyzet esetén rendkívüli jogrend lép életbe. A rendkívüli jogrend időszakában az alapvető jogok gyakorlása felfüggeszthető vagy korlátozható, a hatalomgyakorlás módja az alkotmánytól eltérően alakítható. Ezek és a rendkívüli jogrend egyéb részletes szabályait – ideértve a rendkívüli jogrend alapjául szolgáló állapot vagy más kivételes helyzet megszüntetését – sarkalatos törvény szabályozza.”

Azaz – egy sarkalatos törvény adott esetben erősebb lehet, mint az alkotmány, hiszen megállapíthatja még azt is, hogy milyen, közelebbről meg nem határozott „más kivételes helyzetben” lehet az egész alkotmányos rendet félredobni! Az 1995-ös alkotmány-előkészítés során különös figyelemmel foglalkoztunk a rendkívüli helyzetekkel, hiszen az alkotmányos jogok felfüggesztése a legkomolyabb alkotmányos szintű garanciákat igényli. Szeretném hinni, hogy a most idézett javaslat, mely ezeket a garanciákat kiűzi az alkotmányból, csak a rohammunka következménye, és a végleges koncepcióba már nem kerülhet bele.

A szerző ügyvéd, 1990-1998 között országgyűlési képviselő (SZDSZ)

Marabu rajza