Már az is kérdéses, valóban új alkotmányról lesz-e szó, és ha igen, akkor mihez képest. Amit Magyarország alkotmányának szabályozási elvei címmel publikáltak, az elfogadása esetén sem lenne más, mint egy nagy módosító csomag, annál is kevésbé, mert úgy tűnik, hogy a második kamara, ami a nagy intézményes újítás lenne, kiesik. Formailag ismét csak alkotmánymódosításról van szó, bármit mondanak, ugyanúgy, mint 1989-ben, amikor az 1949-es alkotmány 15. § (3.)-t használták fel az új elemek bevezetésére. Most a 24. § (3.) játssza el ezt a szerepet.

A kettő ugyanaz, és pont a 15. § (3.) volt a parlamenti szuverenitás igazi letéteményese az 1949-es alkotmányban. Vitathatatlanul ez volt a legfontosabb és talán az egyetlen fontos elem, ami 1989-ben az 1949-es alkotmányból megmaradt. 1994–1996-ban ezt a módosítási szabályt legalább arra használták, hogy olyan új eljárási szabályt alkossanak, ami egy új alkotmány elfogadtatásához méltó. Aszerint is cselekedtek, minden ellenzéki erőt bevontak az alkotmányozásba, ami azonban sikertelen maradt.

Most erről szó sincs. Sőt, a most elfogadott koncepció, ahogy azt Sólyom László is helytelenítőleg megállapította, nagyot lép vissza a kommunista alkotmányoknak a parlamenti szuverenitással kapcsolatos felfogása felé. Ennek eddig az Alkotmánybíróság volt a legfőbb akadálya – az említett 24. § (3.) bekezdéssel ellentétben [és a 19. § (3a) alatt szereplő deklarációval ellentétben is, miszerint az Országgyűlés „megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát”.].

A hatalombitorló parlament

Az elfogadott alkotmánykoncepció szerint „az alkotmányozó hatalom az Országgyűlés, mint a nemzet képviseletére hivatott testület”. Itt a Fidesz jogászai elsősorban a maguk gyakorlatából indulnak ki a népszavazást követelőkkel szemben. De sok problémát okoznak maguknak azzal, hogy ezt így le merték írni. Ez a felfogás ugyanis nyíltan ellentmond a klasszikus európai és amerikai elvnek, miszerint különbséget kell tenni mind a népszuverenitás, mind a hatalommegosztás szempontjaiból az alkotmányozó és az alkotmányos hatalmak (pouvoir constituant and pouvoirs constitué) között. Ha az utóbbiak egyike átveszi a „nép” alkotmányozó hatalmát, akkor nemcsak hatalombitorlásról van szó, hanem a többi alkotmányos hatalom hatáskörének súlyos veszélyeztetéséről is.

A következményeket láthattuk ősszel, amikor a Fidesz a módosítási szabály kihasználásával megtámadta az Alkotmánybíróságot és a független médiát, amit (sokszor joggal) a negyedik hatalmi ágnak hívnak. Persze erre lehet azt mondani hogy a nép alkotmányozó hatalma mítosz, a nép sehol sem írja, alkotja az alkotmányt, de nagy különbség van a megalkotás és az alkotmányozás között. Persze a népi alkotmányozás a szó szoros értelmében képtelenség. Ezért Európában és Amerikában a „nép” szerepét vagy a különböző hatalmi ágak kombinációjával, vagy népszavazással, vagy új választásokkal (alkotmányozó nemzetgyűlés, konvent vagy normális parlament megválasztásával) szokták betölteni. Az is igaz, hogy az Egyesült Királyság esetében néhány nagy gondolkodó, mint Tocqueville és Dicey is beszélt a parlament alkotmányozó hatalmáról.

De még Dicey is megkülönböztette parlament jogi szuverenitását a brit választópolgárok politikai szuverenitásától. Ez azt jelentette, hogy bár jogilag nem volt akadálya annak, hogy a parlament egyszerű többséggel alkotmányozzon, politikailag mégsem volt lehetséges, hogy a többség az ország berendezkedését megváltoztassa, ha nem szerezték meg konkrétan ehhez az elképzelésükhöz a választásokon az ún. mandátumot a politikai szuveréntől. Például 1911-ben is megszerezték, amikor a Lordok Háza jogkörét erősen megnyirbálták.

A huszadik században ennek a mandátumnak a szükségessége a brit rendszer fontos, ha nem is jogilag, de politikailag kötelező hagyománya, konvenciója (convention of the constitution) lett, és ennek nyomán alakult ki több európai országban (Spanyolország, Hollandia) az a már alkotmányjogilag kodifikált megoldás, hogy két parlamentnek (és közöttük egy új választásnak) kell legalizálnia minden vagy minden fontosabb alkotmánymódosítást.

A módosíthatatlan módosítás

E módosítási szabály átvételének a lehetősége felmerült már az 1994–1996-os alkotmányozási vitákban is. Én is javasoltam ezt egy többszintes formulán belül a magyar parlamentnek, minden eredmény nélkül. Még a leszavazott koncepcióba se került be sem ez, sem más módosítási formula, ami nagy hiba volt.

Most a Fidesz jogászai nyúlnak vissza a több parlament általi megerősítés formulájához, s ezzel nagy felháborodást váltottak ki. Kis részben igazságtalanul, nagy részben igazságosan. Azért igazságtalanul, mert már régóta követelik sokan, hogy a régi kommunista alkotmányból örökölt módosítási formulát változtassák, nehezítsék meg. Különösen a Sólyom Lászlóhoz közelálló jogászok vélekedtek így. Sólyom maga is. Részben én is egyetértettem ezzel, különösen, ha egy új, legitim alkotmányozási folyamaton belül történt volna ez meg. Sólyom és a hozzá közel álló jogászok ezt nem tartották anynyira fontosnak.Másrészt, a Fidesz őszi gyakorlata, a gyors, alkalmi alkotmánymódosítások sorozata is bizonyította, hogy menynyire veszélyes a mai szabályozás, kivált ilyen súlyosan aránytalan választasi rendszer mellett. Erről a szerencsétlen kombinációról már én is sokat írtam.

Elvileg tehát jó dolog az alkotmánymódosítást megnehezíteni, a spanyol–holland szabály is jó önmagában, és semmiképp nem eredményezi az alkotmány teljes bebetonozását. Ráadásul, ezzel a szabállyal a Fidesz, bár ellentmondásos módon, fel is számolja a parlament alkotmányozó teljhatalmát, amit az alkotmánykoncepcióban épp most rögzített. Ha egy adott összetételű parlament nem alkotmányozhat egymaga, és alkotmányozó elképzeléseit a választópolgárok elé kell terjesztenie, akkor ezek javaslatok valóban a politikai szuverén sajátjai lesznek. Igaz, a „nép” nem tud a szövegen változtatni, de csak az egyetértésével lehet azt elfogadni.

A második parlament ebből a szempontból már csak a nép szavát követheti, nem változtathat ő sem a szövegen, hacsak nem akar még egy fordulót, egy újabb bizonytalan kimenetelű választással. Sokba kerül ez a megoldás? Nem feltétlenül, mert lehet az alkotmánymódosításokat egy választási ciklus végére is hagyni. Azonfelül az alkotmány megengedhetne egy könnyebb módosítási szabályt is, mint Spanyolországban, Bulgáriában, Dél-Afrikában és máshol a technikai jellegű kérdések megoldására.

A baj máshol van. Két helyen. Mindkettő nagyon súlyos baj. Az egyik a legitimációs probléma, amire már utaltam. Szerintem a felhördülést nem az új módosítási szabály kell hogy okozza, hanem a mostani és az új közötti hatalmas különbség. Az, hogy most a Fidesz egészen más módosítási szabályt készül kihasználni, mint amilyennel a jövő alkotmányozói az általa elfogadott szöveget módosíthatnák. Nincs rá semmilyen jó érv, hogy miért legyen most olyan könnyű alkotmányozni, és miért legyen az új alkotmánynak nevezet szöveg elfogadása után olyan nehéz. Persze jogi szempontból nehéz a mostani hatályos módosítási szabályt megkerülni, ez 1994–1996-ban sem sikerült.

De lehet mint akkor új legitmációs elveket beépíteni az eljárásba. Ha az érvényben lévő módosítási szabálynak van valamilyen erénye, akkor az az, hogy nemcsak módosítani könnyű, de a módosítás eredményét könynyen vissza is lehet rendezni. Ez az erény (az alkotmány flexibilitása) eltűnik, ha úgy használják fel a könnyű módosítás lehetőségét, hogy azután rögvest meg is szüntetik. Van egy angol dogma, miszerint egy parlament nem kötheti meg a következő ciklus parlamentjének a kezét. A kissé ellentmondásos dogma szerint erre a teljhatalmú, szuverén parlamentnek nincs hatalma.

Ezt a dogmát nyilvánvalóan nem szükséges vagy kívánatos ma követni. Immáron évszázados tapasztalat, hogy jobb az angol modelltől eltávolodva, külön megválasztott alkotmányozó konventekben, nemzetgyűlésekben vagy pedig többlépéses tárgyalásos folyamatban alkotmányozni. A közös elem mindenütt a politikai legitimitás. Eszerint, ha normális parlament alkotmányozna, mint alkotmányozhatott volna pl. Magyarországon 1994–1996 között, akkor új ratifikációs szabályhoz, a pártpolitikai konszenzus igen magas szintjéhez kötné az új alkotmány elfogadását és az alkotmánymódosítási szabályok megváltoztatását. A fideszes alkotmányozás viszont elszakad mindkét modelltől, az angol és az amerikai-franciától, az egyszerű parlamenti eljárást bármiféle pártok közötti konszenzus vagy különleges eljárás nélkül használja fel arra, hogy azután a módosítás lehetőségétől minél inkább megfossza a jövő törvényalkotóit.

Az Alkotmánybíróság – a rendszerváltás szimbóluma

Amásik nagy probléma tartalmi jellegű.Már sokan írtak ezekről, nincs szükség rá, hogy elismételjem, amit Halmai Gábor, Majtényi László és mások mar olyan szépen kifejtettek. Amit én mindehhez hozzá tudok fűzni, az a következő:

Viszonylag könnyű ma elfogadtatni igazi konszenzus nélkül is a nagy módosításnak azokat a következményeit is, amelyek nagyon hátrányosak lesznek a jogállamiság szempontjából, de nagyon nehéz lenne ezeket később megváltoztatni. Mennél több a tartalmi probléma, annál rosszabb a most elképzelt módosítási szabály ami önmagában egyébként nem túl rossz, akár megfelelő is lehetne teljesen elfogadható tartalom esetén.

Egy pontot fontos itt külön is kihangsúlyozni. A Magyarország alkotmányának szabályozási elvei gyanúsan hallgat az Alkotmánybíróság hatásköréről, az alkotmánybírák kinevezéséről, az AB ügyrendjéről stb. Miután ősszel már tanúi voltunk az AB jogköre veszélyes és védhetetlen megnyirbálásának, kézenfekvő feltételezés, hogy ilyesmiről lesz szó megint, különösen akkor, ha mint ahogy elvárnám, az AB további törvényeket hatálytalanít majd a következő időszakban. Például elképzelhető, hogy az új alkotmányban az actio popularis, vagy az előzetes normakontroll egyszerűen nem jelenik meg. Azt is ki lehet mondani (ismét), hogy bizonyos kérdésekben nem lehet parlamenti döntéseket hatályon kívül helyezni. Ki lehet mondani, hogy kétharmados törvények esetében, nincs normakontroll. Ki lehet kötni, hogy az AB csak kétharmados többséggel hozhasson meg bizonyos döntéseket (így van ez pl. Törökországban).

Itt meg is állok, mert nem akarok ötleteket adni. Viszont, ha az új alkotmány ilyen, vagy ehhez hasonló elemeket tartalmazna, akkor az új módosítási szabály lehetetlenné tenné, hogy a következő választás után mindezt visszacsinálják. Nemcsak a magyar alkotmány, de a magyar rendszer is megváltozik ezáltal.Mégpedig valóban a parlamenti szuverenitás felé mozdul el, a módosítási szabály ellenében is.

Mert egy olyan rendszerben, mint amilyen a magyar, az Alkotmánybíróság a parlament egyetlen igazi ellensúlya, természetesen a választópolgárok mellett. Nem csupán az alkotmánymódosítás szabályain múlik, hogy tud-e alkotmányozni egyedül, egyszerű jogalkotás útján egy adott összetételű Országgyűlés, hanem azon is, hogy van-e olyan hatalmi intézmény, mint az AB, mely képes fenntartani a különbséget a jogalkotás és az alkotmánymódosítás között. Ez az értelme végül is annak, amikor egy törvényt az AB alkotmányellenesként hatályon kívül helyez. A magyar rendszerváltás elsősorban a kerekasztalok, és nem az Alkotmánybíróság műve. De az AB megalakulása volt a jogállami rendszerváltás legfőbb szimbóluma és intézménye alkotmányos szinten.

Bevallom a kézenfekvőt. A kommunista rendszerek csak papíron voltak (az 1936-os sztálini alkotmány nyomán) a parlamenti szuverenitás rendszerei. A valódi szuverén a kommunista párt volt, s annak is a politikai bizottsága. Amikor még Angliában lehetett, ha lehetett (mert fontos elméletek – Pl. H. L. A. Hart – szerint sohasem lehetett) parlamenti szuverenitásról beszélni, valójában a kabinet volt a legfőbb kormányzati hatalom. De ott az íratlan alkotmány konvenciói erősen fékezték ezt a hatalmat. Ezért beszélhettek Dicey és követői népszuverenitásról politikai értelemben. Magyarországon persze a visszarendeződés a „parlamenti” szuverenitás irányába nem valamiféle neokommunista uralomról szólna, hanem egy fékek nélküli kormányzati hatalomról, melyet, nagyon úgy tűnik, semmiféle konvenciók nem tartanak vissza az újabb és újabb tekintélyelvű lépésektől. Elvileg egy ilyen rendszer féldemokratikus, félautokratikus rendszerként rögzülhet.

Nem biztos hogy a mai kétharmados többség talpon marad akár áprilisig is, úgy, hogy a tervezett alkotmányozást végig tudják vinni. Talán fel lehet ezt a folyamatot váltani egy másik, konszenzusos alkotmányozási folyamattal. Én, a népszavazás demagóg kísértéseit ismerve, sokkal inkább ezt preferálnám, mintsem a mostani alkotmányozási folyamat kiegészítését népszavazásos ratifikálással.

Ha mégis sikerül az alkotmányozást a mostani menetrend szerint végigvinni, akkor is biztos vagyok abban, hogy az új tákolmány meg fog bukni egy vagy két cikluson belül. Jobb lenne, ha nem kellene erre várni, mert ez isten tudja, milyen súlyos küzdelmek árán fog megvalósulni, és mekkora károkat okozna az országnak. De a legroszszabb egy tartós félautoriter berendezkedés lenne, amire az új alkotmány megadja legalábbis a lehetőséget.

Három dologra kellene a mai kormányt figyelmeztetni. 1. Ha csak módosításról van szó valójában, akkor hagyják a módosítási szabályt békén, amíg nem lesz igazi, demokratikus, konszenzusos alkotmányozás. 2. Ha a módosítási szabályhoz hozzá akarnak nyúlni, ami elvileg nagyon is üdvös lenne, akkor egy másik, sokkal legitimebb eljárásra lenne szükség. 3. Akár így, akár úgy, nem szabad az Alkotmánybíróság szerkezetéhez és hatásköréhez hozzányúlni. Inkább vissza kellenne adni neki azt a ma már veszélyeztetett súlyt, amit megadott neki – mint legfőbb szimbólumának – a rendszerváltás.

A szerző társadalomkutató, New School for Social Research, New York