Lázár János, a Fidesz frakcióvezetője az Alkotmánybíróság döntése után kijelentette, hogy „a döntés számukra azt bizonyítja, hogy a régi alkotmány nem képes az embereknek megfelelni, az emberek életviszonyait szabályozni, az emberek hétköznapi problémáira megfelelő választ adjon. (...) Ennek jegyében javasolja az Országgyűlésnek, hogy soron kívül módosítsa az alkotmányt: az Alkotmánybíróság azokban a kérdésekben ne rendelkezzen kompetenciával, vizsgálati jogosultsággal, alkotmányossági kontroll lehetőségével, amiről nem lehet népszavazást tartani. Ha a nép nem dönthet egy kérdésről, akkor nincs joga az Alkotmánybíróságnak sem. Ez nagyon fontos elv lesz a jövőre nézve. Egyedül az Országgyűlés, a szuverenitás letéteményese határozhat az emberek pénzéről, ha az emberek olyan döntést hoznak, hogy átruházzák ezeket a döntési kompetenciákat a parlamentre”. (Nol, október 27.)

Lázár János először abban téved, hogy mi az alkotmány feladata. Nem az, hogy az emberek mindennapi problémáira választ adjon. Nyilatkozatának azonban nem ez az alapvető hibája, hanem az alkotmánymódosítási javaslata és hogy azt a parlamenti szuverenitás elvével próbálja meg alátámasztani. Én most csak ehhez szeretnék néhány megjegyzést fűzni. A parlamenti szuverenitás elve a XVII. századtól a XX. század közepéig a monarchikus szuverenitás doktrínájával szemben jelentős szerepet játszott a modern demokráciák fejlődésében, de mára túlhaladottá vált. A szuverenitás az állam jogilag korlátlan hatalmát jelenti, a parlamenti szuverenitás a parlament korlátlan hatalmát. A XVIII–XIX. században Európában sokan a parlamenti szuverenitást tekintették a népszuverenitás következetes megvalósításának. A történelmi tapasztalatok alapján azonban már a XIX. században is egyre inkább terjedt az a belátás, hogy a parlamenti szuverenitás a többség zsarnokságának veszélyével járhat. Az államelméletben elválasztották az állami szuverenitás és az ún. szervszuverenitás kérdését, vagyis hogy van-e olyan állami szerv, amelyik önmagában letéteményese az állami szuverenitásnak, és ha igen, melyik az. A kibontakozó jogállamiság egyik alapvető követelménye a hatalommegosztás, az államhatalmi ágak elválasztása és egymást korlátozó hatásköreik alkotmányos rögzítése lett. Nyilvánvalóvá vált, hogy a parlamenti szuverenitás elve összeegyeztethetetlen a hatalommegosztó jogállammal. A jakobinusoktól a kommunista pártokig terjedő történelmi tapasztalatokból az is leszűrhető, hogy a parlamenti szuverenitás elve a gyakorlatban a többség mögött meghúzódó kisebbség diktatúrájának álcázásává fajulhat. A parlamentáris kormányforma ezért már nem jelentheti a parlament szuverenitását. Vagyis: vagy jogállamiság, vagy parlamenti szuverenitás.

A parlamenti szuverenitás elve nem felel meg a hatályos magyar alkotmánynak sem, megfelel viszont az 1949-esnek, miszerint „Az Országgyűlés gyakorolja a népszuverénitásból (sic!) folyó összes jogokat” (1949. évi XX. tv. 10. §). Az alkotmány hivatalos magyarázata nem titkolta, hogy az idézett rendelkezés a jogállamiság elutasítását jelenti: „Az Országgyűlés valóban a magyar dolgozó nép teljhatalmának a kifejezője, hordozója és megvalósítója. Felépítésében és jogkörében maradéktalanul érvényesülnek a következetes népszuverenitásból folyó elvek. A MNK szervezetében nincs olyan hatalom, amely az Országgyűlés felett vagy ellenére érvényesülhetne. Az Országgyűlés valósítja meg az államhatalom korlátlanságát. Alkotmányunk elvetette az államhatalom megosztását hirdető áltudományos burzsoá elméleteket. A marxi–lenini–sztálini államelmélet tudományos alkalmazásával egységesen adja a teljes hatalmat az Országgyűlés kezébe és levonja ennek minden következményét.” (A Magyar Népköztársaság Alkotmánya, az 1949. évi XX. törvény és magyarázata. Összeállította és a magyarázatokat írta: Beér János és Szabó Imre, Szikra, 1950.)

Az 1989-ben elfogadott hatályos alkotmány is levonta ennek minden következményét, az Országgyűlés jogait a népszuverenitásból vezette ugyan le, de nem kizárólagos érvénnyel. Eszerint „az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.” (Alkotmány 19. §) Ezt erősíti meg a 2. § (2) is: A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Az előbbiekből az is következik, hogy a hatalommegosztó jogállamban az alkotmányozó hatalom közvetlenül nem lehet azonos a törvényhozó hatalommal. A népszuverenitás elvéből viszont az következik, hogy az alkotmányozó hatalomnak még erőteljesebben kell kapcsolódnia a nép egészéhez, mint a parlamentnek, azaz maradéktalanul és torzításmentesen kell kifejezni a nép, azaz a választópolgárok akaratát. Amíg a parlamentek esetében a kormányzás stabilitására tekintettel elfogadható bizonyos eltérés a szavazatok és a mandátumok megoszlása között, az alkotmányozó hatalom esetében ezt a népszuverenitás és az állampolgári egyenjogúság következetes érvényesítése kizárja. A hatalommegosztó jogállamban a népszuverenitást következetesen és közvetlenül csak a nép mint alkotmányozó hatalom fejezi ki. Ez unitárius (nem szövetségi) államban két formában valósítható meg: általános választójog és szigorúan arányos választási rendszer alapján külön ebből célból összehívott alkotmányozó gyűléssel vagy az alkotmány népszavazással való elfogadásával. „Aki az elvet akarja, annak a következményeket is el kell fogadnia”, mondja Jhering. Aki a népszuverenitást akarja, annak az alkotmány népszavazással való elfogadását is akarnia kell; aki pedig ezt elutasítja, a népszuverenitást is elutasítja.

A parlamentáris kormányforma esetében a parlamenti többség és a kormány rendszerint ugyanazon politikai erő kezében van, a parlament kormányt ellenőrző és ellensúlyozó szerepe jelentősen gyöngül. Mivel „a hatalomnak erkölcsi igazolásra szorítását technikailag a hatalomkoncentráció megbontása, a funkciók tagolása s egymással szemben álló, különleges öntudatot kialakító hatalmi centrumok kiépítése révén lehet legeredményesebben elérni” (Bibó István), ezért az alkotmányos jogállam a hagyományos három hatalmi ág elválasztásán túl még további sajátos intézményeket is igényel. Ilyenek az ombudsmanok, a kormánytól független jegybank, a számvevőszék és más, működésükben a kormánytöbbségtől független szervek, az államfő mint a végrehajtó hatalomtól elválasztott semleges hatalom, a minősített többséget igénylő törvények, a parlamenti kisebbség sajátos jogosítványai, a közvetlen demokrácia elemei, a párt- és médiapluralizmus garanciái. Különösen fontos a normakontroll terén széles hatáskörrel felruházott, a kormánytöbbségtől már létrejöttében sem függő s működésében is független Alkotmánybíróság. (Angliában a számos független testület és az irigylésre méltó politikai kultúra mellett a rule of law és vele a bíróságok kiemelkedő tekintélye és szerepe biztosítja a hatalomkoncentráció veszélyével szemben azt a védelmet, amelyet a kontinentális Európában az előbb említett intézmények nyújthatnak. Ezért félrevezető az angol parlamentarizmusra való minden olyan hivatkozás, amelyik ezt a tényezőt figyelmen kívül hagyja.)

Lázár János javaslata nemcsak akkor kerül szembe a jogállamiság elvével, amikor a parlamenti szuverenitásra hivatkozva csorbítani akarja az Alkotmánybíróság hatáskörét, hanem akkor is, amikor azt öszszekapcsolja a népszavazás lehetőségével. Úgy tűnik ugyan, hogy ebben a kérdésben visszatáncolt eredeti javaslatától, de az Alkotmánybíróság hatáskörének a szűkítéséről nem mondott le.

A jogállamiságból és a népszuverenitásból egyaránt az következik, hogy bármely állami szerv tevékenységének minél kevesebb eleme, vonatkozása maradjon tőle független szerv vagy testület ellenőrzése nélkül. Mivel a kormánytöbbség tevékenysége fölött korrekciós lehetőséggel kizárólag az Alkotmánybíróság vagy népszavazás gyakorolhat ellenőrzést, az alkotmánybírósági kontroll éppen ott indokolt különösen, ahol a közvetlen demokratikus korrekció lehetősége kizárt. S megfordítva: ahol az alkotmánybírósági kontroll hiányzik vagy erősen korlátozott, mint az alkotmányozás és az alkotmánymódosítás esetében, ott a közvetlen demokratikus kontroll erősítése, azaz a népszavazással történő elfogadás vagy megerősítés indokolt. A kétféle kontroll jellege és ennek megfelelően alkotmányos és célszerű alkalmazásának köre is eltérő. A népszavazás politikai szempontok és motívumok (érdekek, értékek, hangulatok, netán indulatok) alapján bírálja felül a parlament döntését, így korlátlan lehetősége ellehetetlenítheti a kormányzást. Ezért a népszavazás lehetőségét a kormányozhatóságra – de csak arra! – tekintettel korlátozni kell. Az alkotmánybírósági kontroll ezzel szemben a parlamentnek – és parlamentáris rendszerben a vele összefonódott kormánynak – az alkotmányossági ellenőrzését jelenti, ezért a kormányozhatóságot a teljes körű normakontroll sem veszélyezteti, csak alkotmányos keretek közé szorítja a kormányzást. Az alkotmánybírósági normakontroll korlátozása burkolt igény az alkotmányellenes kormányzás lehetőségére. Az ebben az összefüggésben előforduló problémákat a rendkívüli jogrend alkotmányos szabályozásával kell megoldani. Az alkotmánybíráskodás és a népszavazás Lázár János-féle összekapcsolásából egyébként az következne, hogy az alkotmánybírósági hatáskör feltételévé kellene tenni a népszavazás lehetőségét, azt kiterjesztve, mondjuk, a hatásköri összeütközésekre, az Országgyűlés ügyrendje és a nemzetközi szerződések alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára is.

A fentiekkel az – a magyar közjogtudományban jelenleg kisebbségi – álláspont áll összhangban, miszerint az alkotmányos jogállamban nem kizárt az alkotmányellenes alkotmánymódosítás. Ez az álláspont Carl Schmittnek, a konzervatív, majd a nácikhoz csatlakozott német államtudósnak arra a felfogására vezethető vissza, hogy az alkotmány normái nem egyenrangúak, vannak olyan rendelkezések, amelyek az alkotmány magvát, lényegét jelentik és meghatározzák annak identitását. Ilyenek lehetnek többek között az emberi méltóság sérthetetlensége, az emberi jogok biztosítása, a népszuverenitás, a jogállamiság vagy a parlamentáris kormányforma. Ezt a gondolatmenetet elfogadva álláspontom szerint például az Alkotmánybíróság tagjainak választásáról szóló 2010. július 5-i alkotmánymódosítás is alkotmányellenes.

A szerző jogász, egyetemi tanár, ELTE JTK