A folyamat vége: a köztartozásként történő behajtás a bankszámla inkasszálásával, a civil szervezet javainak hatósági végrehajtás alá vonásával s a szervezetnek minden más támogatásból és pályázatból való kizárásával. A vég szükségszerűen bekövetkezik, mert a jellemzően tőkeszegény és forráshiányos civil szervezet nem tudhatja visszafizetni a pénzt, hiszen a projektjére már felhasználta azt; a Támogató és a Kezelő pedig jogorvoslati lehetőség nélkül ragaszkodik az ellenőrzés megállapításaihoz, s az államháztartási törvény egyik félreértett paragrafusa alapján felülbírálhatatlannak véli a visszakövetelési igényét. (Ez a bizonyos törvényi rendelkezés arról szól, hogy államháztartási követelésről nem lehet ingyenesen lemondani. Mintha egy döntés megalapozottsági vagy törvényességi felülvizsgálata azonos lenne a követelésről ingyenes lemondással! Hova is jutna e logika alapján a jogorvoslati jog alkotmányos tétele az állami szervek és intézmények követeléseivel szemben?)

Papírország áldozatai

Egy tavalyi kutatás során elemeztük a támogatási jogviszonyokra vonatkozó, 9 jogforrási szinten létező 107 (!) hatályos jogszabályt és a gyakorlatban használt 44-féle támogatási típusszerződést. (A Jogismeret Alapítvány szervezésében és az Ökotárs Alapítvány támogatásával készült kutatás zárótanulmánya e cikkel azonos címen hozzáférhető az interneten.) A kutatás legfontosabb megállapításait annak reményében ismertetem, hogy a kormányzat talán felismeri a kialakult helyzet irracionalitását, a támogatási jogviszonyok jogi anomáliáit és a szerződéses gyakorlat korlátlan egyoldalúságából következő – mindkét felet sújtó! – károkat és veszélyeket.

2008–2009-ben indult el – s egyre gyorsul – az a folyamat, amelynek eredményeként több száz civil szervezet megy tönkre több évvel ezelőtt lezárt, befejezett projektjeinek a különböző ellenőrzések által „feltárt” hiányosságai okán. (Már közel 300 tagja van annak a tiltakozó fórumnak, amely „Papírország” elnevezés alatt gyűjti a támogatási szerződések áldozatainak eseteit a világhálón.) Az állami Támogató, Kezelő inkasszálja a civil szervezetek bankszámláit, s ellehetetleníti további működésüket, hiszen az inkasszó elnyel minden bevételt. A negatív összegű játszma végén mindenki veszít, a szereplők jelentős része tönkremegy.

Így működik a rosszul megkomponált jogi szabályozásra épülő, kizárólagosan pénzügyi szemléletű, irracionális és sokszor jogellenes gyakorlat! A Támogató és Kezelő is veszít természetesen, hisz az a kormányzati program, amelynek megvalósítására a civileket pályáztatta és projektjeiket támogatta, a lebonyolítás részproblémái miatt teljes egészében eredménytelennek minősíttetik, s ebből következően az államháztartás és/vagy az Európai Unió számára ezeket a „szabálytalanul” felhasznált pénzeket az állami szervnek vissza kell fizetnie! S miből, ha a tönkretett civil szervezettől nem tudja behajtani a teljes összeget? Nyilván saját, másra szánt forrásaiból! S a folyamat így szépen gyűrűzik tovább…

A bajok ott kezdődnek, hogy hiányzik a hazai jogrendszerből a támogatási jogviszony fogalmi meghatározása. Sem az államháztartási jogszabályok, sem a támogatási programokra vonatkozó rendeleti szabályok nem foglalkoznak fogalmi szintű általános kérdésekkel; a polgári törvénykönyv (Ptk.) pedig – a visszavont új is! – hallgat a „támogatási jogviszonyról” és „támogatási szerződésről”.

Mivel a támogatási jogviszony vegyesen hordozza a polgári jog, a pénzügyi jog és a közigazgatási jog jellemzőit, hiányzik a háttérjoganyag egyértelmű meghatározása. Saját definíciónk szerint a támogatási jogviszony a Ptk. által nem nevesített, ún. atipikus polgári jogi szerződéses jogviszony, amelynek egyik alanyi oldalán valamely államháztartás körébe tartozó szerv, szervezet, intézmény áll; a másik oldalán pedig a nem állami szervezet.

A támogatási jogviszony valamely közfeladat ellátásának vagy az abban való civil részvételnek, illetve az államháztartás körébe tartozó szervezet feladatkörébe eső tevékenységnek, vagy ilyen tevékenység segítésének finanszírozására irányul. A Támogatott a támogatásból a maga nevében nyújt szolgáltatást, illetve saját javára hoz létre valamilyen eredményt. (A támogatást elsősorban ez különbözteti meg a megbízási vagy vállalkozási jogviszonytól.)

A jogi szabályozás a támogatási szerződések esetében meglehetősen összetett, soklépcsős. Ebből következően sok átfedéssel és diszharmóniával, belső ellentmondásokkal terhelt. Az egyik súlyos törvényességi probléma az, hogy a Ptk. diszpozitív (eltérést engedő) jellegéből nem következik a támogatási jogviszonyra vonatkozó alsóbb szintű jogszabályok hatásköre a Ptk.-t felülíró tartalmi szabályozásra. Csak abban a körben lenne lehetséges eltérő jogszabályi rendelkezés, amelyben a Ptk. erre a jogszabályt kifejezetten felhatalmazza. E felhatalmazás hiányában – tehát jogellenesen – tartalmaznak a miniszteri szintű rendeletek több kérdésben a támogatási szerződésekre vonatkozó szabályokat, például a felmondás kizárásáról vagy az elállás kötelező alkalmazásáról.

A magasabb forrású rendelkezéseket több alsóbb szintű jogi forrás nem idézi, nem felhívja, hanem ismerteti, beépíti, említi, átfogalmazza és rövidítve, sűrítve, leegyszerűsítve használja. Ezzel eltorzítja, lebutítja vagy éppen ellentmondásossá is teszi őket. A különböző szinteken született eltérő tartalmú jogi normák ütközéséből adódó problémákat a pályázóknak nem kell tudni kibogozni. S persze a jogkövetkezményekkel sem (lenne) szabad őket sújtani.

A támogatási szerződések egyoldalú és aránytalan helyzeti előnyt, erőfölényt jelenítenek meg az állami, önkormányzati fél javára; ezáltal diktátum jellegű előírásoknak minősülnek, nem pedig egyenrangú szerződő felek kétoldalú megállapodásának. Az általunk vizsgált támogatási szerződések egyike sem (!) tartalmaz például közvetlen jogkövetkezményt, szankciót, joghátrányt a Támogató vagy Kezelő által elkövetett semmilyen szerződésszegésre. Mintha fogalmilag kizárt lenne, hogy az állami, önkormányzati Támogató késik, mulaszt, téved, vagy éppen megsért valamilyen jogi előírást.

Pusztítani kötelező

Az egyoldalúságból eredő aránytalan jogkövetkezmények következnek abból, hogy a támogatási szerződések túlnyomó többsége az elállást általános és elsődleges szerződésmegszüntetési módnak tekinti. (Az „elállás” a polgári jogban a szerződésnek a megkötése idejére visszamenőleges hatályú, teljes körű felbontását jelenti, szemben a „felmondással”, amely közlésének időpontjától áll be.) A Ptk. szerint „Nem gyakorolhatja a szerződésen alapuló elállási jogot az a fél, aki a már megkapott szolgáltatást nem vagy csak tetemesen csökkent értékben tudja visszaszolgáltatni.”

A gyakorlatban ezt a törvényi korlátot sem a támogatási szerződések, sem a Támogató elállási döntései nem akceptálják. Ráadásul több típusszerződés kötelező elállást ír elő a Támogató számára az általánosan alkalmazott mérlegelési joggal szemben. A közpénznek ez a látszólag szigorú védelme a valóságban mindenkinek kárt okoz és irracionális ámokfutásba fordul át. A Támogatónak, a Kezelőnek akkor is el kell állnia a szerződéstől, vagy sajátságos ellenőri érdekeit mérlegelve akkor is elállhat a szerződéstől, ha a már teljesített szolgáltatások nem származtathatóak vissza, s az eredeti állapot visszaállításának semmiféle realitása nincs.

Hiába lenne jobb megoldás ilyenkor a felmondás, vagy a hibás teljesítés jogkövetkezményeként alkalmazható többi polgári jogi szankció, ha a támogatási szerződések erre nem fordítanak gondot, s csak a „totális” szankciót (az elállást) szabályozzák az időszerűen alkalmazható, arányos, a támogatás felhasználását még reálisan befolyásolni tudó jogkövetkezmények helyett. Mintha attól lenne kemény az állami vagyon védelme, hogy a jogalkalmazót merev szerződéses kötelezettségekkel olyan kényszerpályára állítják, amelyen csak káros és méltánytalan szankcionáló döntést hozhat!

Az elállás a súlyos szerződésszegések legerősebb polgári jogi szankciója. A támogatási szerződésekben azonban minden szerződésszegés „súlyosnak” minősül, így valamennyi ok lehet az elállásra! Több szerződés még az eljárási, ügyviteli, adminisztrációs jellegű szerződésszegést is kifejezetten súlyosnak minősíti, s ezáltal elállási oknak minősíti. A vizsgált szerződések 92 százalékában tulajdonképpen a Támogatott minden szerződésszegése okot ad(hat) az elállásra! Gyakran sorolnak fel a szerződések hoszszú listákban különböző elállási okokat, de általában van még egy „egyéb” pont is, amelynek alapján a Támogatott részéről elkövetett szinte bármely és bármilyen szerződésszegés elállási oknak minősülhet. Így aztán persze az árnyaltabb, differenciáltabb és arányosabb szankciókra már nincs is szükség!

A Támogatók és Kezelők a projekt részbeni hibás teljesítéséhez általában a teljes támogatási összeg visszakövetelését rendelik a szerződésben. Emiatt jár egy-egy elállás jóvátehetetlen következményekkel, végleges ellehetetlenüléssel a civil szervezet számára. Egyáltalán nem lenne szükségszerű, hogy a támogatási projekt valamely mutatóját érintő mulasztás vagy hiba, elszámolási hiányosság (például a résztvevők létszámában, a rendezvények számában és időpontjaiban, egyes költségelemek adminisztrációjában stb.) az egész szerződéstől való elálláshoz, a teljes támogatási összeg visszaköveteléséhez vezessen!

A konzorciumban megvalósított projektek esetén a partnerek is kötelesek a teljes támogatási összeget visszafizetni, ha a konzorcium vezetője, a fő pályázó valamely mulasztása miatt saját támogatásának visszafi zetésére kényszerül. A támogatási szerződések ilyen esetekre egyetemleges végrehajtási felelősséget íratnak alá a projektben közreműködőkkel is, ami azt jelenti a gyakorlatban, hogy hiába végezte el a rá eső feladatot a partner hibátlanul, a támogatását viszszavonják vagy visszakövetelik bármely másik konzorciumi tag hibája esetén. (Olyan ez, mintha a normális polgári jogi világban az összes alvállalkozó egyetemlegesen felelne a fővállalkozó tevékenységéért!)

Ha a Támogató felfüggeszti vagy viszszavonja a szerződésben szereplő esedékes támogatási részt – mert például a Kedvezményezettnek köztartozása keletkezett vagy megbírságolták szabálytalan munkaügyi alkalmazás miatt –, az elmaradt támogatási hányadból finanszírozandó projektrészt a civil szervezet változatlan módon köteles teljesíteni! Nyilvánvalóan nem lesz képes erre, hiszen nincsen miből, ezért az egész projekt szükségszerűen elbukik, a már teljesített projektelemekkel együtt – egy kisebb jelentőségű külső körülmény miatt. Megint csak egy látszólag szigorú, valójában ostoba és voluntarista jogkövetkezményről van szó.

A támogatási szerződések eleve „jogellenes felhasználásnak” minősítik a bármely más állami Támogatóval fennálló jogviszonyban előálló teljesítési vagy elszámolási hiányosságot annak a konkrét szerződésnek a vonatkozásában is, amelyet egyébként eddig hiánytalanul teljesítettek! Így lesz az egyik támogatási szerződés teljesítési részproblémájából automatikusan teljes összeomlás az összes támogatási jogviszony felbomlásával.

A rossz következetesség ostobasága

A vizsgált száz jogszabály közül csupán egyetlenegy (!) intézményesít valamiféle jogorvoslati eszközt, eljárást, technikát. A támogatási szerződésekben – mivel ezek a jogorvoslatot nem igénylő, egyenjogú felek mellérendeltségét tükröző polgári jogi keretbe foglaltatnak! –nem jelennek meg a legalapvetőbb közigazgatási eljárási jogok sem, például a jogorvoslaté.

Ideje lenne felismerni, hogy az államnak nem érdeke a támogatási szerződések bármilyen teljesítési hiány, késedelem vagy szerződésszegés okán történő visszamenőleges felbontása – sőt! az éppen ellentétes a valóságos érdekével. Az állam elsődleges érdeke a támogatási szerződések sikeres teljesítése, a részteljesítések elismerése és a projektek megmentése, átsegítése a teljesítési nehézségeken! A Kezelő ebből a szempontból destruktív szerepet gyakorol a súlyozni képtelen, aránytalan jogkövetkezményeket mechanikusan alkalmazó pénzügyi ellenőrző funkciójában. Viszont annál konstruktívabb szerepe lehetne a Támogató megbízottjaként a projekt eredményességéért felelős, segítő funkciójában. Még akkor is, ha tudjuk jól, hogy a civil szervezetek pénzügyi fegyelme és egyáltalán a számviteli kultúránk sok kívánnivalót hagy maga után.

Éppen ezért szorulnak rá a civil projektek a fokozott odafigyelésre, monitoringra, aktív segítségre a Támogató részéről. Az elállási döntéseket felül kell vizsgálni azon az alapon, hogy alkalmazásuk nem kizárt-e a polgári törvénykönyv korlátozása szerint. A Kezelő Szervezeteknek a jövőben gyorsabban kell reagálniuk a Támogatott mulasztásaira vagy hibáira, s a bekövetkező szerződésszegéssel arányos súlyú és azonos jellegű (például eljárási típusú) jogkövetkezményeket kell alkalmazniuk.

A támogatási jogviszonyok jogi szabályozása megérett a törvényességi felülvizsgálatra és jogfejlesztésre; a jogalkalmazási gyakorlatnak pedig célszerűségi reformra lenne szüksége. Hogy az állam ne dőljön saját kardjába a támogatási folyamatok ostobán következetes ellehetetlenítésével!

A szerző jogász

Marabu rajza