Hack Péter ( Húsz év múlva, 2009. október 24.) például a jog uralmához köti a hatalom kiszámítható gyakorlását. De felvetődik a kérdés, jó-e nekünk, ha a jog a jelenlegi formájában „uralkodik” felettünk?

Évekkel ezelőtt írtam egy cikket arról, miért olyan sikeresek az angolszász tárgyalótermi fi lmek. Az akkori cikkem vezérmotívumát, miszerint a jog, a törvény világa egyfajta misztérium, vallás a maga liturgiáival, templomaival és papjaival, szolgálóival és áldozataival, ma is a magaménak érzem. Miközben az arra illetékesek folyamatosan szolgáltató államról, jog-, sőt igazságszolgáltatásról regélnek, a jogi környezet jelentős része túlburjánzott, átláthatatlan, értelmezhetetlen, jórészt szükségtelen, betarthatatlan, az elemi logikával szembemenő szabályhalmazként jelenik meg az állampolgárok előtt. Olyasvalamiként, amit csak az arra hivatottak, a modern kor írástudói (a jogásztársadalom tagjai) tudnak „dekódolni” az egyszerű polgárok számára, többnyire keményen megsarcolva őket azokért az információkért, amelyek születésétől fogva megilletnének mindenkit. A jogérvényesítés „liturgiáin”, az igazságszolgáltatás eljárási és anyagi szabályain nemritkán ezek az írástudók is elvéreznek. S akkor milyenek egy laikus jogkereső állampolgár esélyei?

Lehet jogelméleti vitákat folytatni arról, hogy jó ez az alkotmányunk, vagy elavult, toldozott-foldozott, megérett a megújításra, lecserélésre. A jogelméleti viták lényegét a laikusok nem értik. A rendszerváltás alkotmánya valóban sajátos körülmények között született, és a megalkotásában részt vevők többsége is elismerte, hogy számos sarkalatos elemét politikai háttérjátszmák alakították ki, bármiféle hosszú távú hatástanulmány, minden mozzanatra kiterjedő „kockázatelemzés” nélkül. (Az alkotmányos biztosítékok jó része rövid távú kockázatelemzés, a visszarendeződéstől való félelem eredménye. Az alkotmányozók jórészt e sarokpontokra koncentráltak.)

A fentiekből adódóan lehet, hogy maradtak az alkotmányban lyukak, s nem eléggé zárt a rendszere – nem is lehet egyébként, de alapvetően üzemképesnek bizonyult az elmúlt húsz évben. A fontos kérdés az, hogy a különböző politikai erők mennyire tartják tiszteletben az alkotmány „szellemét” (mert ilyen is létezik), s hogy az államrendszer működéséhez, de az emberi együttéléshez is elengedhetetlen, papíron nem rögzített, nem rögzíthető konszenzusokat mennyire veszik figyelembe vagy rúgják fel. Lehet bármilyen alkotmányunk, ha a szellemét nem tartjuk tiszteletben, kiüresednek a szabályai.

A jogalkotás alappilléreit az alkotmány megfelelően szabályozza. De a jogalkotás folyamatára az alkotmányosság alapkövetelményén túl gyakorlatilag semmilyen hatással nincs. Jó példa erre, hogy tavaly ősz végén, mint minden évben, beindult a törvénygyártási hajrá, volt olyan nap, amikor több tíz jogszabályról szavazott a parlament. A törvényhozás versenyzőit doppingolja az is, hogy választási év jön, amit most nem sikerül keresztülverni, azzal már csak egy más összetételű és szellemű Országgyűlés foglalkozhat, nyilván másképp. Felvetődik a kérdés, hogyan lehetséges ezt a jogszabálydömpinget felelősen áttekinteni, tudja-e a képviselők nagy része az ülésteremben, miről szavaz. Természetesen nem. És bevallottan nem. Egyszer olvastam egy interjút egy korábbi igazságügy-miniszterrel, ahol ezt a kérdést konkrétan nekiszegezték. A miniszter a következőt válaszolta: „A parlament a jogalkotási munkát nemcsak a plenáris ülésen, hanem a bizottsági üléseken is végzi. Pontosabban törvényalkotás szakmai része a parlamentben a bizottságokon belül folyik. Tévedés, hogy egy képviselőnek minden törvényhez értenie kell. Ez illúzió. Ugyanolyan illúzió, mint a polgárnak az az elvárása, hogy minden képviselő ott üljön és feszülten figyeljen. Ez melyik parlamentre jellemző? A diktatúrák látszatparlamentjére.”

Érdemes ezt a megdöbbentően őszinte választ továbbgondolni. Az állampolgár egyetlen esélye, hogy a jogalkotási munkába beleszóljon – és az őt körülvevő jogszabályi korlátokat tágítsa, vagy legalább módosítsa –, az, hogy négyévente elmegy választani. Az általa megválasztott képviselő vagy bekerül a parlamentbe, vagy nem. De ha be is kerül, onnantól kezdve az állampolgári ráhatás a képviselő munkájára igen csekély. A győztes kormányt alakít, s attól kezdve a jogalkotás döntő része a kormány kezében van, hiszen a kétharmados jogszabályok kivételével minden törvényt keresztül tud nyomni a parlamenti többségével, és csak az Alkotmánybíróság képes ezt némiképp korlátozni. Meg valamelyest a parlamenti szakbizottságok. Az alsóbb szintű jogszabályokat eleve a minisztériumok hozzák, s a legfontosabb elvárás az, hogy ezek ne ütközzenek törvénybe, tehát a parlament ráhatása ezekre igencsak közvetett. A helyzet még annál is szánalmasabb, amit a miniszter mondott. A képviselők nagy részének a szerepe a kormány megalakulása után gyakorlatilag arra redukálódik, hogy a parlamenti bizottságokban már elfogadott és elméletileg készre gyúrt törvényjavaslatokról automatikusan szavazzon, jobbára pártutasítás szerint.

A fentiek miatt nemcsak lefelé, rendeleti szinten, hanem felfelé, törvényhozási szinten is „hivatalnoki” jogalkotás folyik. Az illetékes minisztérium hivatalnokai készítik elő a törvényeket, a szakmai szervezetekkel többnyire alig, vagy egyáltalán nem egyeztetve, bevallottan előzetes hatástanulmányok nélkül. Ezeket szavazzák meg a képviselők csordaszellemben.

A képhez hozzátartozik, hogy egyes kutatások szerint a hivatalnokréteg újratermeli önmagát, a szellemiség a XIX. század közepétől alig változott. Ugyanazon Monarchia-beli attitűdöket örökítik át az „öregek”, amelyek szellemében őket is nevelték. Néhány szakember szerint az új államigazgatási törvény, a KET reformjainak egy része is ezen az attitűdön bukott el. A hivatalnoki réteg olyan, kívülről még kellően fel nem mért és nem elemzett befolyással bír az államrendszer működésére és annak legfontosabb funkciójára, a jogalkotásra, amire nincs felhatalmazása. És ha még azt is hozzátesszük, hogy a jogalkalmazás jó része is az ő kezükben van – hiszen, ami nem bírósági hatáskör, azt jórészt a KET, a közigazgatási eljárás szabályai szerint bírálják el –, akkor ez a hatalom akár nyomasztónak is tűnhet.

Még szerencse, hogy eddig ez nem tudatosult a hivatalnokrétegben sem, ezért jelenleg a legfontosabb probléma a rendszerrel, hogy ellenőrizhetetlenné, önjáróvá válhat.

Ezeket a tendenciákat érzékelhetjük például az adóhatósági ügyek kezelésénél, de számos más ügycsoportnál is. A Pénzügyminisztérium által hozott rendeleteket és az ott előkészített törvényeket az APEH rendszeresen kreatívan értelmezi. A tényleges jogalkotási szándékot nem, vagy csak akkor veszi figyelembe, ha neki kedvez. A törvénysértőnek vélt határozatok ellen indított felülvizsgálati perekben a bíróságok rendszerint az adóhatóságnak adnak igazat. Ha az ügyfél a deklarált vagy minisztériumi állásfoglalással alátámasztott jogalkotási szándékra hivatkozik, azt a bíróság egy legfelsőbb bírósági állásfoglalással söpri le az asztalról, miszerint a jogalkotási szándékot nem kell egy jogszabály értelmezésekor figyelembe venni. A kör itt be is zárult.

Az igazságszolgáltatás, a bíróságok működésével kapcsolatban számos átfogó jogszociológiai tanulmány született, de kevés tér ki arra a – főként a büntetőeljárásban előforduló anomáliára –, hogy hiába fektetnek le például a vádlott jogait, eljárási pozícióját erősítő törvényi garanciákat, ha számtalan lehetőség adódik ezek semmibevételére, a jogszabályok látszólagos betartása mellett. A büntetőeljárás a közvetlenség elvét meghazudtolva gyakorlatilag papíralapú kommunikáció mentén folyik. Az egész eljárás legfontosabb elemei a rendőrségi nyomozás során felvett – gyakran kétes körülmények között született – gyanúsítotti és tanúkihallgatási jegyzőkönyvek. Mivel ezek kivonatolva tartalmazzák az elhangzottakat, könnyű olyan értelmezést adni a tartalomnak, amely már a nyomozó hatóság koncepcióját támasztja alá. Innentől kezdve „irányított” kommunikáció zajlik, az ügyészség az iratokat, azok tartalmát megfelelően csoportosítva alá tudja támasztani a vádiratot, és, ami a legkétségbeejtőbb, a bíróságok 90 százalékban az ügyészségi koncepciót elfogadva hozzák meg az ítéletet. És ezen a történelmileg becsontosodott szemléleten kevés bíró mer változtatni, holott emberi sorsokról, életekről döntenek.

Ezen írás keretein belül lehetetlen kitérni a jogrendszerünkkel kapcsolatos összes problémára. De az nyilvánvaló, hogy a rendszer több sebből vérzik, és működési zavarai nagyban rontják a társadalom biztonságérzetét. Egy átgondoltan megalkotott, megfelelő biztosítékokkal felvértezett és átlátható jogrendszer sem alkalmas uralkodásra a legfontosabb emberi tényező, a bölcsesség nélkül. Nem merek belegondolni, mit jelentene valójában egy nem megnyugtató körülmények között született, önmagán belül sem koherens s a szakemberek által is ellentmondásosan értelmezett jogszabályhalmaz uralma.

A jognak egyébként is szolgálnia kell az embereket, nem uralkodnia rajtuk. Ehhez azonban meg kellene fosztani minden misztériumtól, az állampolgárokat jogtudatossá kellene tenni, és a jogalkotónak, jogalkalmazóknak le kellene vetkőzniük minden felsőbbrendűséget.

Ám erre nem sok reményt látok, amíg a politikai elitnek láthatóan érdeke, hogy a jogbiztonság hiányát kihasználva a zavarosban halásszon, bizonytalanságban tartva, alattvalókként kezelve a rájuk szavazó polgárokat. Egy sebzett, roskadozó, átláthatatlan jogrendszer hiányosságaival nagyon könnyű visszaélni. És ehhez nem kell sem kétharmados többség, sem alkotmánymódosítás.

Az igazi megoldás olyan biztosítékrendszer, ellenőrzési mechanizmus kiépítése lenne, ami az egész jogrendszer és az egyes jogszabályok valódi természetét, tartalmát monitorozná, és kellő valóságérzettel, időben korrigálná a nyilvánvaló és húsba vágó rendszerhibákat, illetve korrigálásra kényszerítené a jogalkotást. De egy-két jogvédő szervezeten kívül nem sokan érzékelik ennek a fontosságát.

A szerző ügyvéd, közíró