A szerző ügyvéd

Az egyik álláspont szerint (a cikkekből arra lehet következtetni, hogy az ügyészség is ezt az álláspontot képviseli) elkövethető bűncselekmény azzal, hogy a képviselők többsége megszavaz egy olyan döntést, mely utólag kifogásolható, és ez önmagában elegendő alapot szolgáltat arra, hogy a képviselő gazdasági bűncselekmény alapos gyanújával eljárás alá vonható legyen. A másik álláspont (így gondolja ezt mások mellett Kolláth György alkotmányjogász): egy bármilyen rossz testületi döntés önmagában nem alapozza meg a büntetőjogi felelősséget.

Önkormányzati joggal foglalkozó jogászként más szempontból közelítenék a kérdéshez. Ez a szempont a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) és az erre épülő önkormányzati rendelet a szervezeti és működési szabályzatról.

Az önkormányzati döntéshozatalnak - melynek két formája van: rendelet és határozat - és az azt megelőző előterjesztési folyamatnak jogszabályban pontosan meghatározott szabályai vannak - és felelősségi rendszere is. Minden képviselő-testületi döntés előterjesztéssel indul. Annak van egy szakmai felelőse (az adott ügyosztály osztályvezetője) és van egy politikai felelőse (az előterjesztő). Az előterjesztés előkészítésének szakmai részét köztisztviselők végzik, akik kötelesek a hatályos jogszabályok szerint eljárni. Az előterjesztés folyamatát az Ötv. értelmében a jegyző felügyeli - az önkormányzatoknál ő a törvényesség jogi garanciája.

Az Ötv. kimondja: "A jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha döntésüknél jogszabálysértést észlel." Ez a kitétel természetesen nemcsak magára a döntés pillanatára, hanem a döntés előkészítésének egész folyamatára is vonatkozik. Az előterjesztést készítő köztisztviselő bármilyen jogi aggály esetén köteles konzultálni a jegyzővel.

Fontos szerepe van a képviselő-testületi döntést megelőzően a bizottságoknak is, hisz ezek a bizottságok szakmai szempontból specifikáltak, és olyan önkormányzati képviselőkből, illetve külső tagokból állnak, akik az adott kérdéskörben jártasabbak képviselőtársaiknál. Ha a bizottságnak aggálya van, nem engedheti testület elé az előterjesztést (Ötv. 27. §).

Kiemelt szerepe van az önkormányzat gazdálkodásának ellenőrzését érintő ügyben a pénzügyi bizottságnak. Az Ötv. ezt pontosan leírja: "A pénzügyi bizottság - egyebek között - az önkormányzatnál és intézményeinél... figyelemmel kíséri a költségvetési bevételek alakulását, különös tekintettel a saját bevételekre, a vagyonváltozás (vagyonnövekedés, -csökkenés) alakulását, értékeli az azt előidéző okokat."

Tehát a konkrét példánál maradva (belvárosi ingatlanértékesítés) a pénzügyi bizottságnak a törvénynél fogva ezt vizsgálnia kellett volna. Sőt! Az Ötv. kimondja: "A pénzügyi bizottság vizsgálati megállapításait a képviselő-testülettel haladéktalanul közli. Ha a képviselő-testület a vizsgálati megállapításokkal nem ért egyet, a vizsgálati jegyzőkönyvet az észrevételeivel együtt megküldi az Állami Számvevőszéknek." Tehát nem megküldheti, hanem köteles megküldeni.

Az önkormányzati képviselővé váláshoz a jogszabályok semmilyen szakmai követelményt nem írnak elő, tehát az önkormányzati képviselő ilyen tekintetben laikus. Ugyanakkor joggal bízhat az önkormányzati törvényben lefektetett jogi garanciákban. Amennyiben ezek a személyek, illetve szervek nem jeleztek jogi kifogást, úgy az önkormányzati képviselő a saját meggyőződése szerint bátran gombot nyomhat. Amenynyiben büntetőjogi szempontból vizsgálnak egy testületi döntést, a képviselői felelősség vizsgálatát megelőzően vizsgálat alá kell vonni azokat a személyeket, akiknek törvényi kötelezettségük a jogszabálysértés jelzése (köztisztviselő, jegyző, pénzügyi bizottság és egyéb bizottságok).

A testületi ülések jegyzőkönyveit az Ötv. szerint 15 napon belül meg kell küldeni a közigazgatási hivatalnak, melynek szakapparátusa kifejezetten azzal foglalkozik, hogy megvizsgálja ezen döntéseket, és jogszabálysértés esetén megtegye a szükséges intézkedéseket (a vizsgált esetekben még működtek a közigazgatási hivatalok).

De ha ilyen garanciák vannak az önkormányzati törvényben, hogyan fordulhat elő mégis, hogy egy képviselő-testület kollektív döntéséért felvetődik a büntetőjogi felelősség? Megjegyzem, hogy az országgyűlési képviselők esetében ez a probléma rendezettebbnek látszik. Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben foglaltak alapján ugyanis "a képviselő bíróság vagy más hatóság előtt - megbízatásának ideje alatt és azt követően - nem vonható felelősségre leadott szavazata... miatt". Nehezen megmagyarázható, hogy ha egy hasonló jogállású, a választópolgárok által választott tisztségű személy az egyik esetben törvényi védelmet kap, a másik esetben ez miért nem történik ugyanígy.

Kizártnak tartom, hogy büntetőjogi felelősségre vonhassanak képviselőket csupán a döntésükért úgy, hogy a jegyzőt, az előterjesztésért felelősöket és a szakbizottságok tagjait nem vonják felelősségre. Nem beszélve arról a tényről, hogy a képviselő a döntését sok esetben a frakciófegyelem alapján hozza meg. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy az önkormányzati képviselő - vagy akár egy egész frakció - ellen nem indítható büntetőeljárás, de ebben az esetben a képviselőkkel szemben a megalapozott gyanúnak külön-külön kell fennállnia egy adott bűncselekmény vonatkozásában - akár társtettesként is. De ennek az alapja nem az önkormányzati döntés, hanem egy, a Btk.-ban szereplő bűncselekmény (csalás, vesztegetés, sikkasztás stb.) törvényi tényállásának megvalósítása.

Az önkormányzatok mai működési rendje alapjaiban eltér a törvényben leírt jogviszonyoktól és eljárásoktól.

Az 1990-ben hatályba lépett Ötv. egy elméleti, ideális modellt követett. A gyakorlat azonban fokozatosan eltért az Ötv. alapelveitől. A politológusok már 1993-ban használták azt a kifejezést, hogy az önkormányzatok "eltestületiesedtek". Ez azt jelentette, hogy a képviselő-testület, illetve tagjai olyan területekbe szóltak bele és olyan hatásköröket próbáltak maguknak vindikálni, amelyekre nem volt jogosultságuk. Ennek jellemző példája a túlzott alpolgármesteri hatalom igénye, illetve annak megengedése.

Az Ötv. egyetlenegy bekezdésben érinti az alpolgármestereket: "A képviselő-testület - saját tagjai közül, a polgármester javaslatára, titkos szavazással - a polgármester helyettesítésére, munkájának a segítésére, alpolgármestert választ, alpolgármestereket választhat." A főállású alpolgármester tekintetében az egyéb munkáltatói jogokat a polgármester gyakorolja. Tehát az alpolgármester nem más, mint a polgármester beosztottja, munkájának segítője. Az alpolgármester a polgármester irányítása alatt látja el feladatát. A jog ezzel befejezte funkcióját..., és mintegy bedobta a gyeplőt a szereplők közé.

Nézzük, mi a helyzet ma! A választásokat követő kemény politikai tárgyalások után koalíciós megállapodások születnek. Ennek során önkormányzati gazdálkodási, személyi kérdéseket és egyéb fontos területeket beszélnek meg és osztanak fel maguk között. Ezek a legtöbb esetben keményen érintik a polgármester, a polgármesteri hivatal és az azt vezető jegyző jogkörét.

A polgármester általában óvatos a hatáskörök átruházásában, az alpolgármester sok esetben felhatalmazás nélkül "gyakorolja jogait", és amennyiben hivatalosan nem kap átruházott jogkört, megpróbál "szerezni magának". A másik változat az, hogy a jegyző által vezetett köztisztviselői szféra felé történik "nyomulás" az alpolgármester részéről. Ez akár addig is mehet, hogy rámenős politikai vezetők a közszféra személyzeti ügyeibe is beleszólhatnak, és képesek nyomást gyakorolni a munkáltatói jogkör gyakorlójára, a jegyzőre. E helyzet kényelmes lehet a polgármester számára, hisz nem az ő hatáskörének csorbulásával történik a hatáskörszerzés. Az önkormányzati vezetők közötti konfliktus nagy része a polgármesteri, alpolgármesteri és jegyzői hatáskörök összeütközéséből adódik.

Ehhez kapcsolódik a különféle bizottságok, tanácsnokok, frakcióvezetők hasonló törekvése és az a tény, hogy a gyakorlatban sokkal nagyobb súlyú jogosítványokkal bírnak, mint amekkorák az Ötv.-ből levezethetők lennének.

Az előzőekben kifejtett hatásköri eltolódás a jegyző szemszögéből értelemszerűen hatáskörcsökkenést eredményez. A legutóbbi időben tovább csökkent a jegyző szerepe. A jegyzővel szembeni elvárás az elmúlt időszakban megváltozott, és a szakmai felkészültség helyett a többségi hatalmat gyakorló politika iránti maximális lojalitás vált a döntő kiválasztási szemponttá.

Az elmúlt évek során a jegyzők szakmai tapasztalata és tudása általában - tisztelet a kivételnek - romlott, a jegyző sok esetben bólogató végrehajtóvá vált. A jegyzői kar nem képes ezen a helyzeten változtatni, hisz a munkáltatói jogkör gyakorlói, a képviselő-testület, illetőleg a polgármester, bármikor távozásra bírhatják, ha - akár a törvényességre való hivatkozással - szembehelyezkedik a politikai irányítással.

Fontosnak tartom a könyvvizsgáló szerepét is. Ő elnevezésében független (talán arra utal ez a kifejezés, hogy nem áll közszolgálati vagy munkajogviszonyban az önkormányzattal), függetlenségét azonban megkérdőjelezem abból a szempontból, hogy megbízását és megbízási díját a képviselő-testület döntése alapján kapja. Kíváncsi lennék annak a könyvvizsgálónak a tartós megbízására, aki folyamatosan problémákat jelez a képviselő-testületnek, illetve a polgármesternejk. Valószínű, hogy az ilyen személytől rövid úton megválnak, és más könyvvizsgáló mellett döntenek.

A helyzetet súlyosbítja, hogy 2009. január 1-jétől megszűntek a közigazgatási hivatalok, a helyettük létrehozott államigazgatási hivatalok azonban nem gyakorolhatják a törvényességi ellenőrzési jogkört. Ez a kontroll is megszűnt tehát.

Összefoglalva: az elmúlt időszakok nyilvánosságra került esetei nemcsak az Ötv. gyakorlatának hivatkozott torzulásaiból eredeztethetőek, ez a folyamat a törvényességi kontroll folyamatos csökkenésére is visszavezethető.

Szerintem nem az Ötv. normáival, hanem annak gyakorlati alkalmazásával és torzulásaival van probléma. A jogalkotóknak és a jogalkalmazóknak nyomást kell gyakorolniuk arra, hogy a közhatalmi szereplők szigorúan tartsák be az Ötv. előírásait. Ennek elengedhetetlen feltétele a törvényesség garanciáinak következetes védelme és bővítése. Célszerűnek látszik a polgármester és a jegyző függetlenségének és hatáskörének megerősítése, valamint a független könyvvizsgálói intézmény valóban függetlenné tétele. Mindhárom jogintézmény esetében csökkenteni kell a képviselő-testülettel szemben fennálló szoros függőségi viszonyt. Ne felejtsük el, hogy a polgármestert az adott település egészének választópolgárai közvetlenül választják, így társadalmi legitimációja erősebb, mint egy településrész által választott képviselő jogállása - nem is beszélve a listás képviselőkről.

Szükségesnek tartom, hogy mind a politika, mind a szakma kiemelt fontosságú feladatként "kezelje" az említett hibás és sok esetben jogellenes gyakorlat megállítását.

Fontos társadalmi érdek, hogy az önkormányzatok jogszerűen és a választópolgárok érdekében működjenek.