Egy rendszerhiba

Négyévenként parlamenti választásra kerül sor. A pártok választási programokat dolgoznak ki, majd a győztes (esetleg koalíciós partnereivel együtt) kormányprogramot készít. Ebben a választási ígéretek általában már elhalványodnak. Hosszú távú feladattervezés nincs, nem is lehet, hiszen a kormányzás "csak" négy évig tart. Pár hónapnyi kormányzás után már - néhány hivatalnokon kívül - úgysem emlékszik arra senki, hogy milyen célokat fogalmazott meg a kormányprogram.

A ciklusok első fél évét úgy jellemezhetjük, mint az elhelyezkedés és berendezkedés időszakát. Új vezetők veszik birtokba a kormányzás politikai és szakmai pontjait, akik számára hosszabb-rövidebb betanulási időszak szükséges ahhoz, hogy feladataiknak felelősséggel eleget tudjanak tenni. Ezen túlmenően Budapesten 1990 óta minden kormányalakítás a központi közigazgatás szerkezetének feldúlásával járt együtt. Kis túlzással állítható, hogy a négyéves kormányzás első fél éve lényegében elvész.

A kormányok a választási év előtti év nyarától viszont már a következő választásra figyelnek. Óvakodnak az olyan döntésektől, amelyek a választók szemében kedvezőtlennek tűnhetnek. Működésükben előtérbe kerülnek a pártpolitikai szempontok, akár az ország általános érdekei rovására is.

Marad a négy évből két és fél év, ennyi áll rendelkezésre valódi, érdemi kormányzati tevékenységre. Ez kevés ahhoz, hogy a nagy rendszerek reformléptékű átalakítására vonatkozó döntéseket kidolgozzák, elfogadják és megvalósítsák. Ha a kormány belefog is egy-egy reformot igénylő terület átalakításába, az többnyire torzó marad. A négyévenként sorra kerülő választások - finoman szólva - nem kedveznek a reformoknak, az olyan átalakításoknak, amelyek 5-10-15 éves átfutást igényelnek.

Az az ország, amely nem képes a kor követelményei által meghatározott változtatásokat végrehajtani, menthetetlenül lemarad az országok versengésében. Az az állam, illetve kormány, amely nem képes a változtatások levezénylésére, nem tölti be társadalmi rendeltetését. Gyógymódként azt javaslom, hogy készüljön egy stratégiai országprogram, amely az ország továbbfejlődése szempontjából leglényegesebb, hosszú távon (5-15 év alatt) megvalósítható célokat foglalja magában.

A stratégiai országprogram kidolgozását a civil szférára kell bízni. A kidolgozásban nem vesznek részt a pártok, nem vesz részt a kormány és a parlament sem. Csak így érhető el, hogy a stratégiai országprogram a lehető legnagyobb mértékben mentes legyen a közvetlen pártpolitikai szempontoktól és érdekektől, ugyanakkor tükrözze az ország érdekeit. Civil szféra alatt az érdek-képviseleti szervezeteket (munkaadók, munkavállalók szervezetei, szakmai kamarák), a tudományos élet meghatározó központjait (Magyar Tudományos Akadémia, egyetemi tudományos központok, tudományos társaságok), valamint a civil szervezetek egyéb szerveződéseit értem. A program tervezetéről népszavazás döntene.

A stratégiai országprogram kidolgozásához a civil szféra a kormánytól kapna információt. A kormány elkészítene egy országjelentést, amely részletesen bemutatná az ország állapotát.

A stratégiai országprogramnak akkor van jelentősége, ha megteremthetők a megvalósítás feltételei. Ehhez először is jó időzítésre van szükség. Az országprogramot a választási év előtti év őszére kellene kidolgozni és a választási év előtti év végén vagy a választási év elején lebonyolítani a népszavazást. A kormány országjelentését pedig a választási év előtti év nyarán kellene véglegesíteni.

Négyévenként (a választási év előtti években) ugyanazokat a feladatokat kellene végezni, a különbség mindössze annyi lenne, hogy az első program elfogadását követően már nem új országprogram lenne a munka eredménye, hanem a meglévő program megvalósításának helyzete, esetleg a társadalmi változások által indokolt módosítása.

Javaslatom döntő eleme a téma alkotmányos szabályozása. Az alkotmány rögzítené a stratégiai országprogram kidolgozásának kötelezettségét, azt a civil szféra feladatává tenné. Kötelezné a kormányt az információs bázisként szolgáló országjelentés elkészítésére és arra, hogy biztosítsa a civil szféra számára a központi közigazgatás igénybevételének lehetőségét. Meghatározná a program elkészítésének ütemezését, és előírná, hogy arról ügydöntő jellegű népszavazás foglaljon állást.

Mindez persze nem lenne elég az elfogadott program végrehajtásához. Ezért az alkotmány azt is előírná, hogy csak azok a pártok indulhatnak a parlamenti választásokon, amelyek a stratégiai országprogramot elfogadják, és kötelezettséget vállalnak arra, hogy kormányra kerülve a stratégiai országprogram végrehajtását elsőrangú feladatuknak tekintik, ha pedig ellenzékbe kerülnek, a kormánnyal együttműködnek a megvalósításon.

Nem utópia ez, nem naivitás, hogy a pártok lemondjanak a hatalom egy részéről a civilek javára? Az imént éppen arról írtam, hogy a hosszú távú társadalomalakító feladatokkal a modern pártok nem tudnak mit kezdeni. Ha tehát elfogadnák a civil szféra közreműködését, akkor a hatalom olyan szeletéről mondanának le, amellyel nem foglalkoznak, valójában tehát nem veszítenének semmit. A stratégiai országprogram megvalósításában való együttműködési kényszer mellett bőséges tere maradna a pártok versengésének, önálló arculatuk, célrendszerük kinyilvánításának.

Mit nyerne az ország? Nem kétséges, hogy végre elindulna az alapvető szerkezeti változtatásokra irányuló munka, amelyhez nagyfokú társadalmi elfogadottság társulna. Ha 2009-ben, mint a következő választás előtti évben, az előbbiekben kifejtett módon stratégiai országprogram készülne, abban négy feladatot feltétlenül meg kellene jelölni, nevezetesen:

- az önkormányzati rendszer átalakítását,

- az egészségügyi ellátási rendszer átalakítását,

- az oktatási rendszer korszerűsítését,

- a szociális intézményrendszer megújítását.

Ezeroldalas alkotmány

Alkotmányunk a kölcsönös bizalmatlanság okmánya, hiszen 51-féle döntéshez igényel kétharmados többséget. Ezek közül 7 esetben nem törvényhozásról van szó (személyi döntések, házszabály stb.), 44 viszont törvényhozási tárgy. A múlt század első felében a politikusok kedvelt kinyilatkoztatásai közé tartozott, hogy Magyarországnak "ezeréves" alkotmánya van. Nos, ezeréves alkotmánnyal nem dicsekedhetünk, azt azonban joggal állíthatjuk, hogy ezeroldalas alkotmány a miénk. A kétharmados törvények ugyanis együttesen kitesznek ennél még többet is. E törvények általában gyötrelmes lassúsággal születtek meg (elég emlékeztetni a nemzetbiztonsági törvényre vagy a médiatörvényre). Akad olyan terület is, ahol 20 év sem volt elegendő a törvény megalkotására (kisebbségek parlamenti képviselete, Alkotmánybíróság működési rendje). A szükségszerű vagy indokolt módosítások rendre elmaradnak. Kivételt pusztán azok a változtatások képeznek, amelyeket külső kényszer (uniós szabályozás) miatt kell végrehajtanunk.

A parlamenti kormánytöbbség önmagában csak kivételes esetben képes a szükséges többséget biztosítani. Az alkotmány a kétharmados törvények révén a kormányoldalt és az ellenzéket együttműködésre kényszeríti, ám ez ellentétes a hatalomgyakorlás egyszeregyével, s a választók is ekként ítélkeznek. Azt a kormányt, amely a törvényhozásban nem képes a céljait megvalósítani, tehetetlennek bélyegezik, szemben az ellenzékkel, amely profitál a kormány kudarcaiból. Nincs tehát együttes kormányzás, nincs együttes felelősség. A mindenkori ellenzéknek nem érdeke, hogy a kormányról a választóknak a hatékony, az eredményes jelző jusson eszükbe. Az alkotmány kétharmados törvényhozási tárgyai tehát az ország normális kormányzásának legfőbb jogi akadályát jelentik, amelyeket ki kell iktatni.

Államigazgatási szabászat

A rendszerváltozás óta a döntéshozók a legnagyobb kreativitást a központi államigazgatás szervezeti átalakításában mutatták. Az 1990-2008 közötti időszakban minden választás után lényegesen megváltozott a kormányzat szerkezete. Minisztériumok szűntek meg, újak születtek, tárca nélküli miniszteri posztok jöttek létre, összevonások és szétválasztások történtek, tevékenységi területek vándoroltak egyik helyről a másikra. A változtatásoknak többnyire tisztán politikai okai voltak, és a kormányzati teljesítmény minőségének romlásához nagymértékben hozzájárultak.

Az utóbbi 20 év szervezeti változtatásait áttekintve a legnagyobb baklövések között a következőket említhetjük meg:

1. A közigazgatási államtitkári poszt megszüntetése. Emiatt a minisztériumok szakmai irányító nélkül maradtak.

A múlt század 70-es éveitől a központi közigazgatás állományába döntően szakmai kvalitások alapján lehetett bejutni. A különböző szintű vezetői posztokra való kiválasztásnál a szakmai felkészültség és rátermettség nélkülözhetetlen szempontok voltak. A belépő újabb generációk gyakorlati felkészítése, a munkakultúra sajátosságainak átvétele az idősebb generációk segítségével történt. Ez a magyarázata annak, hogy a rendszerváltozás időszakában az ország jó szakmai felkészültséggel rendelkező közigazgatási apparátussal rendelkezett.

Az új pártok a közigazgatás személyzetével szemben azonban masszív bizalmatlanságot mutattak, ami a szakembereket félelemmel, bizonytalansággal töltötte el. Sokan önként távoztak a közigazgatásból, másokat hosszabb-rövidebb időszak alatt elküldtek. Habár ez volt a meghatározó folyamat, fontos kivételekről is meg kell emlékezni. Antall József miniszterelnök például világosan látta, hogy a politikusok többségének felkészültsége nem elegendő a kormányzati döntéshozatalban való érdemi részvételhez, ezért a minisztériumok szakmai irányítására létrehozatta a közigazgatási államtitkári tisztséget, a kormány-előterjesztések szakmai vitáinak lefolytatására és a végleges szakmai álláspontok kiformálására pedig a közigazgatási államtitkári értekezletet.

2000 körül azonban felgyorsult a köztisztviselői csere a Miniszterelnöki Hivatalban és a minisztériumokban. Azóta a politika újabb és újabb hídfőállásokat hódított el a közigazgatási szakmától. A szakmai mélypontot a közigazgatási államtitkári tisztség megszüntetése jelentette.

Helyre kellene állítani a politika és a szakma egyensúlyát. Vissza kellene állítani a közigazgatási államtitkári tisztséget. E változásokhoz kell igazítani a létszámot is, azaz erősíteni kell az érdemi feladatokat ellátó egységeket, és mérsékelni az ezekhez képest második vonalba tartozó tevékenységet (például kommunikáció) végzők számát.

2. A Belügyminisztérium feltrancsírozása. Emiatt az Igazságügyi Minisztérium kevésbé képes törvény-előkészítő tevékenységére koncentrálni, miközben a rendőrség irányítása "testidegen" feladatnak mutatkozik.

3. A Miniszterelnöki Hivatal túlburjánzása.

E hivatal hagyományosan három csoportba sorolható feladatot lát el. Az elsőbe tartoznak a miniszterelnök működését segítő tevékenységek, amelyeket döntően a hivatalon belül működő kabinetiroda végez. A második csoportot a kormány mint testület működéséhez kapcsolódó feladatok jelentik. A harmadik csoportban pedig ágazati jellegű feladatok vannak, amelyek összetétele gyakran változik. A Miniszterelnöki Hivatal létét, szükségességét az első két feladatkör alapozza meg. Ezekből adódik a közigazgatásban betöltött egyedülálló szerepe, nevezetesen az összkormányzati szempontok érvényre juttatása a döntés-előkészítésben. A harmadik csoportba tartozó feladatok léte megtöri az előbbi elvet, hiszen ezek tekintetében a Miniszterelnöki Hivatal az ágazati érdekérvényesítő helyzetébe kerül. A miniszterelnökök számára világossá vált, hogy e hivatalra támaszkodva képesek tisztségük alkotmányos pozícióját megerősíteni. Akár miniszter, akár államtitkár vezeti a Miniszterelnöki Hivatalt, az első számú vezető mindig a miniszterelnök. Ha tehát az érdemi döntés-előkészítés kézben tartása mellett az ágazati jellegű feladatok is itt összpontosulnak, a miniszterelnöki túlhatalomhoz nem férhet kétség. Ez viszont elvezet a kormányon belüli viták csökkenéséhez, ami a döntések minőségét gyengíti.

Az 1998-ban megalakult kormány élt először azzal a törvényi lehetőséggel, hogy a Miniszterelnöki Hivatalt miniszter is vezetheti. További változásként több ágazati terület irányítását átvette. A koncepciókészítés itt összpontosult, a minisztériumok végrehajtói szerepkörbe süllyedtek. A 2002-ben megalakult kormány a minisztériumokat ugyan felelősebb helyzetbe hozta, de teletömte a hivatalt ágazati irányítási területekkel. A hivatalnál működő 13 államtitkár közül 7 kifejezetten ágazati irányítást végzett. A felelősebb, minőségi kormányzás érdekében a Miniszterelnöki Hivatalból ki kell szervezni az ágazati feladatokat.

A szerző ügyvéd, volt kancelláriaminiszter

Teknős Miklós