A kormányzati hatalmat, amelyet – ahogyan ezt elemzésünk előző részében írtuk – a parlamentáris rendszerekben a parlament többsége a kormánnyal politikai egységben gyakorol, mindenekelőtt a független bíróságok ellenpontozzák. De a bíróságok és az Alkotmánybíróság mellett a magyar alkotmányos intézményrendszer hagyományai alapján számos további független intézményt sorolhatunk fel az ombudsmanoktól az Állami Számvevőszéken át a Magyar Nemzeti Bankig, amelyek jelentős szerepet töltöttek be az ellensúlyok rendszerében.

A független intézmények és függetlenségük, bár nem egészen egyformán és azonos megfontolások miatt, de egyaránt fontosak. Rendesen alkotmányi és törvényi rendelkezések rendszerének kellene a független intézményeket megóvni, működésük, tagjaik, szervezetük és finanszírozásuk önállóságát biztosítani. Ezek az intézményes jogi garanciák sokfélék lehetnek, működtetésükre különböző megoldások és kombinációk is választhatók. Magyarországon az elmúlt parlamenti ciklus jogalkotása azonban nem pusztán változtatott a hatalommegosztás garanciarendszerén, hanem inkább lerontotta.

Alig palástolt céljai az alkotmányosságra nem tekintő egyszerű hatalmi célkitűzések, technikái pedig szinte a gyerekességig átlátszóak, és könnyen összefoglalhatók. Íme: Emelj létszámot! (Alkotmánybíróság); Rombold a hagyományt! (az Alkotmánybíróság és határozatai); Trükközz az átszervezéssel! (ombudsman); Független intézményből faragj sóhivatalt! (Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság); Vedd el a független szerv költségvetését! (Költségvetési Tanács); Határozz meg akár önellentmondóan ésszerűtlen életkori szabályokat! (Alkotmánybíróság, bíróságok, Nemzeti Emlékezet Bizottsága); Hozz létre soha nem látott hatalmi koncentrációt, intézményrendszert, szabd azt egyetlen személyre! (média és hírközlési szervezetrendszer). És így tovább.

A korlátaitól megszabadított hatalomgyakorlás, különösen, amíg nincs ellenpróba, nemcsak gyorsabbnak, de hatékonyabbnak is tűnhet – de az alkotmányosság lényege éppen az, hogy az emberek jogainak önkényes korlátozását nem fogadjuk el a hatékonyabbnak vélt politikai döntések áraként. Mi teremtett lehetőséget a kormányzatnak arra, hogy a hatalomgyakorlás korlátait ennyire meggyengítse? Az 1989–90-ben kialakított alkotmányos rendszerben sajnos a hatalommegosztás és az alkotmányosság végső garanciájává a kétharmados szavazatarány vált: formálisan a független intézményekről szóló törvények megalkotása, a független alkotmányos méltóságok megválasztása mellett az alkotmányozáshoz is csak ennyire volt szükség. Valójában a kétharmad persze nem matematikai kérdés, hanem az alkotmányos követelmény kifejeződését jelenti: a legalapvetőbb politikai döntések meghozatalába a mindenkori ellenzéket be kell vonni!

Sólyom László az Alkotmánybíróság legelső, esztergomi ülése előtt 1990-ben Szabó Barnabás

A magyar alkotmányos rendszer Achilles-sarkának bizonyult az, hogy a jelenlegi kormánytöbbség kivétel nélkül egyedül hozta meg és értelmezte az alkotmányossággal összeegyeztethetetlen döntéseit. 2010-től az alkotmányos hatalomkorlátozást a kormánytöbbség hiányzó alkotmányos elkötelezettsége miatt a jog már nem garantálhatta, ezzel meggyengült a jog közvetítette értékek világa. A pillanatnyi politikai természetű előnyökért alapértékeket feláldozó kormányzati döntéshozatalt az elmúlt négy évben nem az alkotmányosság értékei, legfeljebb és részlegesen a nemzetközi kritikák nehezítették.

Kicsinyes ravaszkodások

2010 nyarán az alkotmánybírák jelölési szabályainak átalakítása már világosan megmutatta a kormányzati szándékokat: a kétharmados többség önmaga jelölheti és választhatja meg annak a testületnek a tagjait, amely egyedül jogosult felülvizsgálni a törvényalkotás alkotmányosságát. Ezt követően a kormánytöbbség valóságos arzenálját mutatta be annak, milyen praktikákkal formálható át a hatalommegosztás nemzeti együttműködéssé.

A függetlenséget csökkentő intézményi átalakítások nem annyira önmagukban, inkább rendszerként értelmezhetőek, hiszen egyenként nézve ugyan fájóan csökkentették a hatalomgyakorlás differenciáltságát, de míg ezeket egyenként a működő hatalommegosztásos szisztéma talán elviselte volna, együtt már nem. Megszüntették az általános és szakosított biztosok ombudsmanrendszerét, aminek következtében a kisebbségek és a jövő generációk biztosait lefokozták a főombudsmannak alárendelt helyettesekké. Az adatvédelmi biztos hivatalát pedig, megsértve az Európai Unió jogát, meg is szüntették (ez pedig – erre előre felhívtuk a figyelmet – kötelezettségszegési eljárást eredményezett).

Szomorú, hogy ebben az alkotmányos átalakításban a kormányoldal éppen a két korábbi általános ombudsman véleményére is hivatkozhatott, akik nagyon helytelenül, hivatalviselésük alatt maguk igényelték, hogy irányítási jogot szerezzenek a különbiztosok felett. Ezzel, személyes érdekből, erodálták a hazai alkotmányosság egyik sajátos vívmányát. Az egyébként szükségtelen változtatás csakis a kormányzatnak használt, hiszen az arctalanná tett szakbiztosok a jogvédelemért önállóan immár semmit sem tehetnek. Megszűnt a biztosok önállósága és autonómiaversenye, a politikai alávetettségért sem kell már négyükkel külön-külön, elég egyetlen ombudsmannal megküzdeni.

Növeli a kormányzat befolyását, hogy az Alkotmánybíróság elnökét már nem a bírák, hanem a parlament választja. A szervezeti autonómia ilyen csökkentése finom fegyelmezési eszköz. Az ombudsmanintézmény átszervezése és az új alkotmánybírósági elnökválasztási eljárás, noha közvetlen célja talán még nem ez volt, már eredményezett személycseréket. Ám a szervezeti átalakítások egyik értelmét kétségkívül éppen a személyi változtatásokban kell keresnünk. Ennek jegyében az Alkotmánybíróság létszámát tizenegyről tizenöt főre növelték. E döntésnek az ad értelmet, hogy ennek nyomán a kormánytöbbség új, politikai szempontok alapján jelölt alkotmánybírákat választhatott. Ez lehetővé tette, hogy a többséget már a mostani kormánytöbbség által választottak adják.

Ahol pedig a kormányzatnak a hivatalukból elmozdíthatatlan személyek lecserélésére volt igénye, erre rendre intézmény-átszervezésekkel igyekezett ürügyet szolgáltatni. A főbírói poszt és a bírósági igazgatási vezető tisztségének szétválasztására hivatkoztak Baka András legfelsőbb bírósági elnök nemzetközi összehasonlításban is példátlan menesztésekor. Hasonlóan átlátszó magyarázat kísérte Jóri András lecserélését, mert ezt meg az adatvédelmi szervezet átalakításával magyarázták. A politikai önkényt jól mutatja, hogy ahol a személyi változásokra nem volt politikai szándék, ott a jelentős intézményi átalakítások ellenére is hivatalban maradhatott a korábban megválasztott személy, így Szabó Máté ombudsman.

A Költségvetési Tanács kivéreztetésekor a kormánytöbbség először a finanszírozás eszközéhez nyúlt: 2011-re a tanács költségvetési forrásait egyszerűen megvonták, szakértő stábját elbocsátották. Ezt követte a tanács összetételének átalakítása. Nem egyedi eset volt, hogy a kormánytöbbség egyszerűn átlépett a független tisztségviselők elmozdíthatóságának tilalmán. A függetlenség nélkülözhetetlen biztosítéka, hogy ezek a tisztségviselők kizárólag törvényben rögzített, alkalmatlanságot vagy méltatlanságot megjelenítő okból távolíthatók el. A kormánytöbbség azonban igyekezett megspórolni magának azt, hogy hosszabb időn keresztül politikailag nem lekötelezett személyek kontrollját kelljen tűrnie. A Legfelsőbb Bíróság elnökét három évvel mandátumának lejárta előtt menesztették, és ugyancsak kényszernyugdíjazással akartak megszabadulni a tapasztaltabb, vezetői pozícióban lévő bíráktól.

Tessék parancsolni! Paczolay Péter előreengedi Orbán Viktort Reviczky Zsolt

Szomorú tény, hogy az Alkotmánybíróság bár alaptörvény-ellenesnek minősítette a kényszernyugdíjazást, érdemi védelmet már nem óhajtott nyújtani a nyugdíjazott bíráknak. Ugyanígy – átszervezésekkel, törvénybe bújtatott egyedi döntésekkel – kurtították meg az adatvédelmi biztos, az Országos Választási Bizottság és a Költségvetési Tanács tagjainak megbízatási idejét is. A kormánytöbbség nem fordított sok figyelmet arra, hogy a személycserék nyomán hivatalba lépő új szereplők függetlenségének legalább a látszatát biztosítsa. Jogszabályt ugyan nem, de az alkotmányos kultúra minimumát sértette, hogy az Országos Bírósági Hivatal elnökévé egy kormánypárti politikus feleségét választották. Alkotmánybírónak választottak több volt, vagy akár éppen a választás pillanatában is aktív kormánypárti politikust.

Féktelen habzás

A kormányzati hatalom legfontosabb és legerősebb ellensúlya a bíráskodás. Az alkotmányosság alappillére a bírói függetlenség, aminek biztosítékai közül kiemelkedik a bírói megbízatás elnyerésének módja éppúgy, mint a tisztségből való elmozdíthatatlanság. A bíráskodás lényege, hogy a jogvitákat kötelező erővel véglegesen eldönti, és ezt más, még a törvényhozó hatalom sem bírálhatja felül. Az, ami az elmúlt négy évben a bíróságokkal és az Alkotmánybírósággal történt, több száz éves alapelveket sértett meg. Testületi jellegénél fogva az Alkotmánybíróság megszállásához több időre és lépésre volt szükség, mint az egyszemélyes intézmények feletti ellenőrzés megszerzéséhez.

Jelenlegi összetétele szerint a tagok többsége kormánypárti kiválasztottként került a testületbe, de a kétharmados többség korábban több fegyelmező intézkedéssel tette egyértelművé, hogy az igazi hatalom kinek a kezében van. Elemzésünk első részében már számba vettük az Alkotmánybíróság adó- és költségvetési kérdésekre vonatkozó hatáskörének megcsonkítását, az alkotmánybírósági határozatok hatályon kívül helyezését, a testület gyakorlatát felülíró alkotmány- és alaptörvény-módosításokat. A kormányzat előbb a főbíró, majd a kényszerűen nyugdíjazott bírák esetében vette semmibe az elmozdíthatatlanság követelményét: azelőtt menesztette őket, mielőtt lejárt volna mandátumuk. Az intézményi-hatásköri keretek átalakítása és a személyek lecserélése után a konkrét esetekben hozott döntések sem számítottak tabunak.

Az egyedi ügyekben megfogalmazott politikai elvárások (Mal Zrt., Cozma-gyilkosság, Ároktő, Rezesova, devizahitelesek), még e folyamaton belül is elfajulásnak minősülnek. Mindezt szinte betetőzte a 2011-es semmisségi törvény, amely eltörölte a 2006. őszi tömegoszlatások (hivatalos személy elleni erőszak, rongálás, garázdaság) ügyében keletkezett ítéleteket, amennyiben ezek kizárólag rendőri jelentésen, illetve rendőri tanúvallomáson alapultak. 2013 őszén az Alkotmánybíróság – már legújabb összetételében – ezeket a törvényi szabályokat Magyarország Alaptörvényével összhangban állónak minősítette. A hatalommegosztásos intézményrendszer 2014-re Magyarországon a feje tetejére állt: nem a kormányzatot ellenőrzik független intézmények, hanem a fékező és ellensúlyzó alkotmányos szervek kerültek kormányzati kontroll alá.

Akiket lehetett, azaz szinte mindenkit, a kétharmados kormánytöbbség saját jelöltjeire cserélt: a köztársasági elnököt, az Alkotmánybíróság tagjainak többségét, a Kúria és az Országos Bírósági Hivatal elnökét, a legfőbb ügyészt, az alapvető jogok biztosát és helyetteseit, az Állami Számvevőszék elnökét. Kizárólag az egyik kormánypárt jelöltjeiből áll a Médiatanács. Miniszterelnöki jelölés alapján a kétharmados többség által választott államfő nevezte ki a Magyar Nemzeti Bank és Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnökét. Egyetlen kivételként – a Velencei Bizottságra tekintettel – Paczolay Péter, az Alkotmánybíróság elnöke maradhatott ideiglenesen a helyén, alóla viszont többé-kevésbé az Alkotmánybíróságot szervezték ki.

A parlamenti választások eredményétől függetlenül kell azzal számolni, hogy a kormányzás mozgásterét több cikluson át a NER által kijelölt személyek határozzák meg. Ezt garantálják a korábbiakhoz képest megemelt megbízatási idők: a Kúria és az Országos Bírósági Hivatal elnöke, a legfőbb ügyész, az adatvédelmi hatóság vezetője, valamint a Médiatanács elnöke és tagjai is kilencéves mandátummal rendelkeznek, az alkotmánybírák hivatali ideje egyenesen tizenkét évre emelkedett. Sőt a hivatalban lévő alkotmánybírák esetében eltörölték a hetvenéves életkori határt is.

Morális dilemmák

A rendszer legfontosabb belső dilemmája a viszony a megszűnő autonómiához, illetve az autonómia kísértése. Mert nem utolsósorban a nemzetközi környezetre is tekintettel, a nemzeti együttműködés rendszerében a hatalommegosztás kulisszái jórészt megmaradtak. A személyi repressziók eszköztára egyelőre véges. Ez pedig az egységes hatalomgyakorlás szempontjából kockázatos helyzet, mert, amint az sejthető volt, az autonómia kísértése is erős. Erről adott példát Szabó Máté ombudsmankodásának utolsó szakaszában, vagy Stumpf István néhány fontos ügyben, előadó alkotmánybíróként is az alkotmányos elvek mellett szállt síkra. A hivatalukban meghagyott, az alkotmányossághoz hű alkotmánybíróknak ugyanakkor azzal kellett szembenézniük, hogy a lemondás gesztusa vajon nem ért volna-e többet, mint korlátozott eredményekkel járó és nem is következetes utóvédharcuk.

Az alkotmányosság hívei számára eldöntendő, hogyan viszonyuljanak az elfogadhatatlan intézményrendszerhez. Vajon, ha igénybe veszik, ezzel nem legitimálják-e a rendszert? Az elutasítás morális megalapozottsága látszólag aligha szorul indoklásra. (Az Eötvös Károly Intézet Szabó Máté ombudsman cigánybűnözős nyilatkozata után jelentette be, hogy az intézményt mindaddig betöltetlennek tekinti, amíg az ombudsman hivatalban van. De ez korábban történt, nem hasonlítható a mostani helyzethez, hiszen ott, tüntetően, egyetlen intézményt bojkottáltunk.) Fontos morális érvek szólnak az intézményrendszer kritikus használata mellett is. A demokratikus ellenzék (és az ős-Fidesz) annak a fikciónak a valóságát követte, hogy „Vannak emberi jogaink!”.

Ez helyes magatartásnak bizonyult. Aligha vitatható, hogy ha nem a Harmadik Köztársaság, hanem a pártállam viszonyaihoz mérünk, ezek a jogok, sőt maguk a részlegesen megbénított intézmények mégiscsak valóságosabbak, mint a jogállami forradalom előttiek. Érdemes azért különbségeket tenni. Jó okunk lehet, például, a médiahatóságot annak tekinteni ami: levegőnek. De célszerű alapvetően másként viszonyulni a ma még függetlennek mondható bíróságokhoz és a jogvédelem többi alapintézményéhez. Indokolt olyan impulzusokat adni a rendszernek, amelyek a hatalom megosztásának és a jogosultságok igényeit fogalmazzák meg. Ha nem így teszünk, valószínűleg magunk mondunk le a jogainkról.