A politikai rendszerben a helyi önkormányzatiság a mindenkori központi hatalom talán legfontosabb ellensúlyának bizonyult, ugyanakkor maga sem mentes a helyi hatalmasságok úrhatnám világától. A felvirágzó, élhető települések lakói a helyi demokrácia diadalát láthatják benne. A leszakadók ugyanennek a csődjét – még akkor is, ha a viruló települések egy „tűzközeli” településvezetőnek vagy egyszerűen a szerencséjüknek köszönhetik. Van, akinek nagy összegű helyi iparűzési adót fizető vállalkozás jutott, a vergődő települések pedig a helyi gazdaság szétesésének „köszönhetik” sorsukat.

A politikai rendszerváltoztatás reggelén nem minden előzmény nélkül jött létre az önkormányzatiság magyar modellje. A 80-as évek második felében a reformerek asztalán önigazgató és önfinanszírozó helyhatósági rendszer körvonalai rajzolódtak ki, majd az 1990-es választások győztesei megállapodtak egy működőképesnek vélt rendszer alapjaiban. A demokrácia nevében és érdekében több mint 3100 önálló kis köztársaság országa lettünk, akkor, amikor a nálunk gazdagabb országok éppen integrálták helyhatóságaikat, amitől azok az országok semmivel sem lettek kevésbé demokratikusak. Az alapító atyák illúzióktól sem mentesen hittek a helyi demokrácia erejében, de nem számoltak azzal, hogy az önkormányzatok már nemcsak a néphatalom intézményei, hanem az időközben ide delegált feladatok nyomasztó súlya alatt roskadozó, bonyolult szolgáltató üzemek, amelyekben a gazdaság törvénye és a pénz uralma (is) érvényesül.

Az 1990-es önkormányzati törvény megoldásai táplálkoztak a magyar, a kontinentális közjog hagyományaiból, de a gazdálkodási szabályok meghatározásában a korszellemnek megfelelően a piacosító, privatizáló New Public Menedzsment szemlélete uralkodott. Előremutató és pozitív lépés volt a szolgáltatások szervezésének sokszínűsége, az alapítványi, egyházi iskolák, az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok, illetve a feladatellátás esetenkénti kiszervezése, privatizálása. Zsákutcának bizonyult viszont a kontrollnélküliség, az intézményesített költségvetési fegyelmezetlenség. Az a mindmáig érvényes szabály, amely lehetővé teszi, hogy az önkormányzatok működési hiányt tervezzenek, és ezt hitellel és/vagy vagyonfeléléssel fi nanszírozzák, nem szabadság, hanem szabadosság. Ennek hátterében végig az a meggondolás volt, hogy az állam az általa előírt feladatokra nem adott elég pénzt, de cserébe „elnézte”, miként teremti azt elő az önkormányzat. A magyar modellt a „kollektív felelőtlenség” jellemzi, amelyben a törvényhozás olyan szakmai törvényekben írta elő az önkormányzatoknak a feladatellátást, amelynek betarthatóságában maga se hitt, ezért szemet hunyt afölött, ha ezt az önkormányzatok megsértették.

A rendszerváltás utáni országgyűlések és a központi kormányok megkönnyebbülten rázták le magukról az alapvető közfeladatok ellátásával kapcsolatos felelősséget, és koncentráltak a „rendszerváltás nagy kérdéseire”, mint a privatizáció és a külgazdasági reorientáció, vagy éppen az ország fizetőképességének fenntartása, illetve a piacgazdaság kulisszáinak berendezése. 1990 után, a további „lopakodó” feladatdecentralizálás keretében vált a tűzvédelem, az okmányirodák működtetése, a szociális ellátás és sok minden más önkormányzati feladattá. Eközben a kötelező feladatokhoz adott állami hozzájárulások egyre kevésbé fedezték a szolgáltatások (például a közoktatás vagy a helyi államigazgatás) költségeit. A személyi jövedelemadó száz százaléka helyett ma a települések a helyben képződött adó nyolc százalékát kapják meg.

Miközben az önkormányzatok mindazon közszolgáltatásokért felelősek lettek, amelyek az embert a bölcsőtől a sírig elkísérik, egy ideig azt hitték, hogy a rendszerváltó alkotmánnyal és az önkormányzati törvénnyel megkapták ezek ellátásának gazdasági alapjait. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájával is összhangban e sarkalatos jogszabályok úgy rendelkeztek, hogy a helyhatóságok jogosultak helyi adók kivetésére, az állam által delegált feladatok ellátásáért állami hozzájárulásra és működésük biztosítása érdekében erős tulajdonosi jogosítványokra a számukra átadott vagyon vonatkozásában.

Mint az élet később bizonyította, ezek az alapok kevésnek bizonyultak. Egyfelől azért, mert a rendszerváltás pillanatai óta egyetlen politikai erő sem próbált egyenes választ adni arra a kérdésre, hogy itt és most Magyarországon milyen közszolgáltatások (például milyen szerkezetű oktatási rendszer) szükségesek a gazdasági és társadalmi felzárkózás biztosításához, és ezeket milyen közteherviselés mellett lehetséges biztosítani. A „ki fizesse meg a költségeket?” témaköre tabunak számított akkor, amikor az ország működőképessége a külföldi befektetésektől függött, és amikor a politikai verseny a „ki kit győz le?” kérdésére egyszerűsödik.

De nem csak ezért. A törvényben megkapott gazdasági alapok holt tőkének bizonyulnak akkor, ha hasznosításukhoz nincs megfelelő tudás, szakértelem és információ, amelyek révén a helyhatóságok vagyonműködtető tevékenysége gazdálkodássá nemesül. Be kell vallani, a gazdálkodás inkább kivétel, mint szabály a mai rendszerben. Se információ, se szakértelem, de főleg motiváció nincs elegendő ahhoz, hogy ez másképp legyen.

Itt érünk el önkormányzati rendszerünk talán legnagyobb belső ellentmondásához. A rendszerváltó hevületben az önkormányzatiságnak a világon talán legnagyvonalúbb kulisszáit teremtettük meg, és a kétharmados törvénnyel kőbe véstük – legalábbis húsz esztendőre. Az alkotmányos önállóság és a helyi igények sokasága azonban időről időre szembetalálta magát a pénztelenség korlátjával. A központi kormányoknak – más eszközük nem lévén – a fiskális technikák kreatív alkalmazásával sikerült a vágyak és a lehetőségek között valamilyen egyensúlyt teremteni. A feladatellátás szempontjából erősen, talán túlzottan is decentralizált rendszer így – a fiskális rendszer működése révén – újra centralizálttá vált.

A kezdetben kevés számú jogcímen alapuló és szabad felhasználású, átlátható, normatív állami támogatásokon és a személyi jövedelemadó jelentős részének átengedésén alapuló központi finanszírozás helyett kézi vezérelt rendszer jött létre, amelyben több száz jogcímen lehetett pénzhez jutni, megtoldva a személyi jövedelemadó jelképesen átengedett részével. Ez a struktúra azonban annál nehezebben működtethető, minél nagyobb a fiskális szorítás. A centralizációt segítette az a tény is, hogy az önkormányzatiság alkotmányos elveivel ellentétben a megyei önkormányzatokat kizárták a helyiadó-kivetés lehetőségéből.

Olyan ez – ahogyan közgazdász-költő barátom megfogalmazta –, mint amikor egy pazar bálteremben pazarul öltözött párok gúzsba kötve próbálnak keringőzni. Az első kormányzati ciklusban még jobban ment az önkormányzatoknak, mint az országnak. A frissen megkapott szabadság és vagyon mellett akkor a költségvetés sem volt szűkmarkú. Elsősorban azért, mert abban az időben a vidéket végzetes csapás érte: a mezőgazdaság és az ehhez kapcsolódó helyi ipar egyszerűen tönkrement. Ekkor keletkeztek azok a társadalmivá szélesülő gazdasági problémák, amelyekkel a magyar közpolitika lassan több mint egy évtizede sikertelenül birkózik. Ideig-óráig kárpótlásnak tűnt, hogy ivóvíz-, gáz-, kevéssé hasznosított csatornahálózatok, új tornacsarnokok, iskolák, közösségi házak épültek, de az utóbbiak működtetésére később gyakran egy fillér sem jutott. A kegyelmi állapot véget ért, és ahogyan haladunk előre az időben, úgy fogyott a „családi ezüst”; úgy szűkültek az önkormányzati rendszer pénzügyi lehetőségei. Eközben egyre tisztábban látható, hogy az előbb említett gazdasági versenyképességi és társadalmi problémák aligha oldhatók meg jól működő oktatási, szociális és egészségügyi rendszer, valamint infrastruktúra nélkül.

Az EU-csatlakozással megnyíló fejlesztési lehetőségek tovább feszítették a rendszert. Az önkormányzatok többsége pénzügyi tartalékok és tervezési kapacitások híján nem képes jól felhasználni e forrásokat. Az olcsó devizahitelek idején a rendszer fontosabb szereplői „bespájzoltak”. Adottságaihoz képest az önkormányzati szektor is jelentős mértékben eladósodott. Nem látszik jele annak, hogy a felhasznált uniós források túlnyomó többsége szükséges és fenntartható kapacitások létrejöttét finanszírozná.

A jövő felé tekintve fel kell tenni a kérdést: megbukott az önkormányzatiság? Azt gondolom, a „magyar modell” története nem a decentralizáció csődje, sokkal inkább a konfliktusokkal szembe nem néző közpolitikáé. A közpolitika folyamatosan elhárította azokat a döntéseket, amelyek az ország modernizációját, felzárkózását segíthették volna. A döntések helyett inkább maga előtt tolta a problémákat, és ezzel mintegy „konténerekbe” gyűjtötte a konfl iktusokat. Az önkormányzati rendszer válsága csupán azt jelzi, hogy az egyik konténer megtelt.

A szerző közgazdász