Emitt viszont az ovális tárgyalóasztalnál éppen jól elfért a miniszterelnök, helyettese, kabinetfőnöke, a nyolc tárcavezető és a sajtós. A „kis kormány” tetszetős jelszó, a gyanútlan újságolvasó kevés hivatalnokot, nagy takarékosságot képzel mögé. Ám a kevesebb tárca átláthatatlan monstrumokat és toronymagasra növekvő hierarchiát takar. Ezzel szemben a feladatok mélyebb tagolása nem jár feltétlenül nagyobb tisztviselői létszámmal, éppen ellenkezőleg. A skandináv országokban például jóval több kormányzati funkció ölt minisztériumi kereteket, de ott a politikacsinálásra és a törvényalkotásra koncentrálnak, ezért a minisztériumok viszonylag kis létszámúak, a nyilvántartási, engedélyezési teendőket kormányhivatalokra bízzák. A hazai nyolc minisztérium az újonnan épülő piramisokkal átlagosan 700 fővel nagyobb összlétszámot ad ki, mint mondjuk tizenöt „északi mintájú”, 2-300 fős minisztérium. A szerkezeti átalakítás Magyarországon problémák sorát vetíti előre, egyebek közt a sebesen közeledő EU-elnökséggel összefüggésben. Ez a csapat, habár akadnak köztük öreg játékosok is, még nem kormányzott az EU-n belül, így nincs tapasztalata az unió bonyolult belső technikáiról. Hét megjegyzés kívánkozik ide, amely megkérdőjelezi a „kis kormány” hamis képét.

Először is, sok a megoldandó kormányzati feladat, bizonyosan több, mint amenynyit nyolc miniszter és minisztérium elbír. Ha a változatlan ügykörrel működő külügyi és honvédelmi tárcát elvesszük, az összes többi kormányzati feladatra csupán hat felelős marad. Márpedig az európai kormányzati gyakorlatban, akárhogyan számoljuk is, közel húsz kormányzati funkció különíthető el. Persze – a legfejlettebb és leginkább nyitott skandináv kormányoktól eltekintve – nem jut mindegyikre mindenütt önálló politikus és minisztérium, gyakran összevonnak rokon funkciókat. A miniszterek az ügyek országos súlya és aktuális nehézsége szerint vállalnak el egy-egy komplex feladatkört, s azután ennek szentelik teljes idejüket, figyelmüket és erejüket, ezért felelnek napi huszonnégy órában. A világban ma többnyire önálló felelőst igényelnek olyan kormányzati területek, mint a környezetvédelem, az energia, az oktatás, az egészségügy, a közlekedés, a foglalkoztatás, de a nevesített funkciók sorában megemlíthető a kutatás-fejlesztés, a lakásügy, az idegenforgalom, a külgazdaság is. A szakmai tagolódás nemcsak a felelősség szintjét jelzi, hanem a választópolgárok is szeretik látni, hogy a problémák sűrűjében személy szerint kik azok a kormányzó politikusok, akik ügyeiket és érdekeiket az adott témában intézik és képviselik.

Másodszor, a kormányzati ágak és szakterületek nemcsak azért szerveződtek ily módon, mert a politikusoknak így tetszett, hanem mert a társadalmak is hasonlóképp tagolódnak. Más-más csoportot alkotnak a bányászok, a vasutasok, a pedagógusok vagy az egészségügyiek. A modern államokban ezenkívül nemcsak a tevékenységek szakosodtak, hanem az őket megjelenítő civil szervezetek, továbbá a szakoktatás, a szaksajtó stb. is. Ezeken a csatornákon szólal meg a társadalom, küld jelzéseket és vár válaszokat a kormányzattól. A demokráciát megjelenítő publicitás, egészen a parlamenti interpellációkig a hagyományosabb kormányzati szerkezetet kedveli. A magyar Országgyűlés bizottsági rendszere is ezt tükrözi, a kilenc miniszterjelölt (a miniszterelnök-helyettest is beleértve) május végén összesen tize nnyolc bizottság előtt ismertette elképzeléseit. Matolcsy Györgynek – főfelelősként – három, Réthelyi Miklósnak pedig öt parlamenti bizottság előtt kellett számot adni terveiről.

Harmadszor, a kormány felépítésétől is függ a belső koordináció és érdekharmonizálás minősége. A kormányzati tevékenység mindenképpen felölti a maga természetes ágazati struktúráit, ha nem a miniszterek, akkor az államtitkárok vagy bárhogy nevezett felelősök alacsonyabb szintjein. Az már az illető országra és azon belül az adott kormányra jellemző, hogy miként tagolja a saját feladatait, mit és hogyan nevesít a minisztériumok kialakítása során. A kormányzás napi teendőit alkotja egyrészt a vertikálisan mozgó államigazgatási információ és cselekvés, másrészt a horizontális tárcaközi koordináció és érdekegyeztetés. Ez utóbbit vagy közvetlenül a kormányban kell elvégezni, vagy pedig ahhoz csatolt intézményekben (például az igen helyesen visszaállított közigazgatási államtitkári értekezleten). Ha viszont a csúcstárcáknál sok funkció zsúfolódik öszsze, akkor a „tárcaközi” egyeztetés egy része minisztériumokon belüli csatornákon zajlik, illetve a nyílt, horizontális kapcsolati szintekről belső vertikumokba terelődik. Ám sem az érdekkezelésnek, sem az átláthatóságnak nem tesz jót, ha a koordináció búvópatakként eltűnik a nyilvánosság szeme elől. Az sem egészséges, ha a különféle érdekek ütköztetése egyenrangú tárcafelelősök párbeszéde helyett hierarchikus, főnök-beosztotti viszonyokba helyeződik át. Amíg valódi tárcaközi egyeztetés zajlik, addig a fellebbezés lehetősége is adott, egészen a kormányfőig, akinek vállalnia kell a prioritások meghatározását, az érdekek rangsorának megállapítását. Ezzel szemben a tárcán belüli hierarchikus egyeztetési rendszerekben a fellebbezés gyakorlatilag kizárt.

Negyedszer, a kormányok nemzetközi kapcsolatai is a kialakult funkcióknak megfelelően szerveződnek, az általában szokásos belső tagolás szerint. Minthogy a legtöbb országban van pénzügy-, környezetvédelmi vagy oktatási miniszter, azok egymás társaságát keresve kialakították nemzetközi kereteiket, szervezeteiket. A nemzetközi aktivitás a megszokott miniszteri felelősségi körökre van szabva, aki pedig több funkciót vállal, az nyakába veszi a dupla-tripla kötelezettségi és kapcsolati hálót. Persze a csúcsminiszter megteheti, hogy a helyetteseit küldi maga helyett külföldre, és ők fogadják a Budapestre látogató külföldi partnereket, ám ezzel látványosan leértékeli az eseményt és közvetve az ország külső kapcsolatait is. Semmiképpen nem válik hasznunkra és nem is leszünk attól szuperhatalommá, ha például két-három német miniszternek egyetlen magyar kormánytag a partnere.

Ötödször – és ezmost a legaktuálisabb –, ha az eddig felsorolt érvekre legyint is az aktuális belpolitikai buzgalom, a közelgő EU-elnökséget már nem lehet egy vállrándítással elintézni. Az Európai Unióban ez idő szerint tízféle miniszteri tanácskozás tartja rendszeres üléseit, és Magyarországnak ezek vezetését kell átvennie 2011 első felében. A tízből kettő a külügyminiszter dolga, az általános ügyek tanácsa főfelelősként, a külügyi tanács immár csak társfelelősként, mivel azt ez év elejétől az unió kül- és biztonságpolitikai főképviselője vezeti. Nem okoz illeszkedési problémákat a nemzeti fejlesztési miniszterhez kapcsolódó közlekedési, távközlési és energia tanács, továbbá a bel- és igazságügyi tanács, amelynek a belügy-, illetve a közigazgatási és igazságügyi miniszterek a közös gazdái. Marad tehát hat ágazati tanács, amelyek többségében a magyar elnökség alatt várhatóan nagy súlyú témák kerülnek napirendre. Olyan súlyúak, hogy az elnöklő miniszterek ilyenkor odahagyják a hazai kormányzást és fél éven át teljes idejükben a tagállamok és az uniós szervek közötti egyeztetéssel, a következő ülések napirendjének előkészítésével foglalkoznak. Mármost ezekből két és fél testület a nemzetgazdasági miniszter ügyköréhez kapcsolódik: a kiemelkedően aktív gazdasági és pénzügyminiszteri tanács, az ugyancsak rendkívül fontos versenyképességi tanács, továbbá részben a foglalkozatási, szociálpolitikai, egészségügyi és fogyasztóvédelmi ügyek tanácsa. Ez utóbbinak nagyobbrészt a nemzeti erőforrások minisztere a gazdája, aki emellett főfelelősként viszi az oktatás, ifjúság és kultúra tanácsát. Két nagy súlyú uniós tanács (mezőgazdaság és halászat, környezetvédelem) felforrósodott ügyei a magyar vidékfejlesztési tárca vállaira nehezednek. Összességében tehát hat uniós tanácsi formáció európai és globális méretű problémái három magyar minisztérium felelősségi köreiben zsúfolódnak össze. Szakmai tekintetben persze államtitkárok is betölthetik az elnökségi szerepeket, csakhogy az EU-ban már a jelenlét megállapításakor azt kérdik a titkársági alkalmazottak a változatos címeken bejelentkező résztvevőktől: politikai döntéshozó? És ha habozik a válasszal, azt a kisegítő kérdést teszik fel, hogy részt vesz-e a kormány ülésein?

Hatodszor, a hatalmas átszervezés megkezdődött, ám kifutása, az elképzelt megastruktúra zökkenőmentes működésének beindulása nemigen látható előre. Az is nehezen képzelhető el, hogy miként fogják a Szemere utcából irányítani a József nádor teret, és hogyan regnál majd az agrárium és a környezetvédelem felelőse két, az oktatás, egészségügy és a szociális ügyek közös feje pedig három helyszínen. Mindezt színezik a széles körű személycserék és a kormánytisztviselővé átminősített munkatársak tömeges egzisztenciális aggodalmai. Az átalakítás a nyolcból hat minisztériumot alapjaiban mozgat meg. Az elkerülhetetlen belső szervezeti átalakulások és az őszre kilátásba helyezett hivatalköltöztetések – a korábbi átszervezések tapasztalatai szerint – hónapokra megbéníthatják az aktív cselekvést. Éppen akkor, amikor a tárcák többségénél már semmi mással nem szabadna törődni, mint az EU-elnökség témáinak elemzésével, a tagállami álláspontok feltérképezésével és szoros munkakapcsolatok kiépítésével a brüsszeli döntési központokkal.

Hetedszer és összefoglalva: nem mondható, hogy az eddigi magyar kormányzati felépítés tökéletesen tükrözte volna az uniós feladatokat és a külső kapcsolódások követelményeit. Az új kormány azonban sajátos szerkezetével nem közeledik a kívánatos struktúrához, hanem éppenséggel távolodik tőle. Az EU-elnökség ellátását nem lehet egy fölényes félmondattal lesöpörni az asztalról, mert annak minősége mindnyájunkra maradandóan rávetül. Azt már tapasztalhattuk, hogy a kormányfő a politikai pluralizmus konkrét modelljének – jobb híján – a futballpályát tekinti és e korai benyomásától a későbbi nemzetközi példák sem tudták eltántorítani. Számára a politikai tér mindig is kétosztatú: mi és ők, a saját oldalon „egy a tábor, egy a zászló”, a túloldaliakat pedig az egész pályán le kell támadni, nincs más lehetőség. Mármost kormányszervezési lépései újabb titkot hoztak napvilágra, az ideális létszám mércéjét: a miniszterelnök, a helyettese, nyolc miniszter és a kabinetfőnök: tizenegy fiú – épp egy csapat, minek ide több ember. Csakhogy a kormányzati pálya, az EU-elnökség felelősségével tetézve, jóval nagyobb a zöld gyepnél. A felálláson az sem változtat, legfeljebb tovább bonyolítja, és erősen megdrágítja, hogy a kormány mezét felöltő tizenegy játékos mögött negyvennél is több államtitkár szorong a kispadon.

A szerző egyetemi tanár, CEU, volt külügyminiszter