A Biztonsági Tanács létrejötte. Amikor az antifasiszta koalíció nagyhatalmai 1943-ban - tehát jóval a háború befejeződése előtt - hozzáláttak az ENSZ szervezeti konstrukciójának kialakításához, még egyértelműen egy többpólusú világrendben gondolkodtak. Az Egyesült Államok, Nagy-Britannia és a Szovjetunió elvben abból indult ki, hogy hármójuk szövetségét a világháború utáni időszakban is fenn lehet majd tartani. Akkor még elsősorban az aktuális ellenségkép lebegett a szemük előtt. Olyan szervezetet akartak létrehozni, amelynek keretében bármikor képesek lesznek fellépni a tengelyhatalmak esetleges későbbi reváns-törekvéseivel szemben. De nem zárták ki a közös fellépést más olyan konfliktusokban sem, amelyekben történetesen azonosak lesznek az érdekeik.

A szervezeti konstrukció csúcsára a Végrehajtó Tanácsot - későbbi nevén a Biztonsági Tanácsot - állították. Teljes volt közöttük az összhang abban, hogy a békét és biztonságot érintő alapdöntések meghozatalához mindhármójuk egyetértésére szükség lesz. A kört később kiterjesztették az akkor számottevő haderővel még nem rendelkező Kínára, majd Franciaországra is, így a nagyhatalmaknak nyilvánított államok száma ötre emelkedett. Saját maguknak állandó tagságot és abszolút vétójogot biztosítottak. Ez utóbbi annyit jelentett, hogy a BT tagjai akkor is élhetnek vétójogukkal, ha valamilyen formában részesei az adott konfliktusnak. A nagyhatalmak abban is egyetértettek, hogy a béke és biztonság fenntartásáért "az elsődleges felelősséget" jogilag a Biztonsági Tanácsra ruházzák.

Az Egyesült Nemzetek Szervezete egyébként a "kollektív biztonság" eszméjére épült. A tagállamok egy esetleges agresszor ellen kötelesek lettek volna a BT által elrendelt szankciókat - köztük fegyveres kényszerintézkedéseket - alkalmazni. Mi több, egy soknemzetiségű ENSZ-haderő létrehozását is eltervezték. A tagállamok 15 hadosztálynyi (3-400 ezer) katonát, 750 vadászbombázót, 500 elfogó vadászt, 6 repülőgép-hordozót, 133 hadihajót és 14 tengeralattjárót tartottak volna készenléti állapotban. (Napjainkban hasonló nagyságrendű haderőt telepítenek az Öböl térségébe.)

Ha a háború utáni időkre prolongálni lehetett volna az antifasiszta koalíció működését, a Biztonsági Tanács hatásköri és eljárási szabályai sok tekintetben megfeleltek volna ennek az elképzelt és ideális világrendnek. Az utóbbi azonban nem jött létre. A koalíció a győzelem napját követő néhány hónap múlva törvényszerűen kettészakadt, és létrejött a hidegháborúnak elkeresztelt, negyvenöt éven át tartó állapot, amely nemsokára kétpólusú alakzatot öltött. Nyilvánvaló volt, hogy a kétpólusú világrendben a nyugati nagyhatalmak képtelenek lesznek megegyezni a Szovjetunióval bármilyen közös fegyveres fellépés elrendeléséről. A volt tengelyhatalmak oldaláról a reváns veszélye aligha fenyegetett ugyan, hiszen a háború végén mindegyikükben tartós megszállási rendszert hoztak létre. Az összes többi konfliktusról azonban előbb-utóbb kiderült, hogy abban valamelyik nagyhatalom érdekelt. Ilyen körülmények között a közös ENSZ-haderő sem jöhetett létre.

A kollektív biztonság eszméje. Többek szerint az ENSZ keretében létrehozott konstrukció már csak azért sem felelt meg az akkori nemzetközi rendnek, mert a kollektív biztonság koncepciója önmagában is téveszmének bizonyult. Abból a hibás feltételezésből indult ki ugyanis, hogy az államok a nemzetközi béke és biztonság fenntartását külpolitikájuk első számú célkitűzésének tekintik. Ennek azonban természetesen már akkor sem volt semmi alapja. A nemzetközi béke és biztonság fenntartása fontos állami érdek ugyan, de korántsem az egyetlen. Az államok a külpolitikájukat meglehetősen komplex érdek- és értékrendszerek alapján alakítják és változtatják.

A kollektív biztonság eszméjéből az is következne, hogy az államok időnként váltogatnák szövetségeseiket, a szerint, hogy egy fegyveres összeütközésben ki az agresszor és ki az agreszszió áldozata. Ez azonban azzal járna, hogy a béke megőrzése érdekében akár saját barátaikkal szemben is fegyvert kellene használniuk. Kissinger egyik bon mot-ja szerint "ha mindenki szövetségese mindenkinek, senki sem szövetségese senkinek".

Ugyancsak téves volt az a feltételezés, hogy az agresszorral szemben minden állam - függetlenül a konkrét helyzettől - minden esetben kész lenne fegyveres erőszakot alkalmazni. Ez ugyanis azt jelentené, hogy az államok a BT hívó szavára azonnal fegyvert ragadnának, még akkor is, ha az agresszor, jóval erősebb náluk, netán a Föld másik oldalán helyezkedik el, és esetleg nukleáris fegyvere is van.

Végül az a feltételezés sem lehetett reális, hogy a rendszerben részt vevő államok szoros katonai együttműködésben folytonosan arra készülnek: bármikor fellépjenek egy agresszorral szemben. Más szóval békeidőben úgy viselkednek, mintha védelmi koalíciót alkotnának, ezért közös hadgyakorlatokat tartanának, közös vezetési, híradó- és egyéb rendszereket építenek ki. Akkor azonban, ha egyikük az agresszió útjára tévedne, a többiek hirtelen ellene kötnének szövetséget.

Kétségtelen tény, hogy a világháborúban létrehozott szervezeti konstrukció egyes elemei akkzor sem feleltek volna meg az akkor formálódó nemzetközi rendnek, ha nem tör ki a hidegháború, és a világrend nem válik kétpólusúvá. A BT a nemzetközi viszonyok ideálisnak ítélhető alakulása esetén sem rendelhette volna el fegyveres erők alkalmazását bármikor, bármely agresszor ellen. Arra azonban alkalmas lett volna, hogy egyfajta bírósági funkciót töltsön be, eldöntse, hogy egy-egy cselekményt agressziónak tekint-e vagy sem, majd pedig ennek alapján felhatalmazza az államok ad hoc koalícióját a megfelelő szankciók alkalmazására.

A BT a hidegháborúban. Ilyen körülmények között nem csoda, hogy a BT hidegháború, azaz a kétpólusú világrend korszakában gyakorlatilag működésképtelennek bizonyult. A testület a négy és fél évtized alatt - leszámítva egy meglehetősen ellentmondásos kongói "békefenntartó" akciót - csak a koreai háború idején adott felhatalmazást fegyveres erők alkalmazására. A BT 1950-ben hozott ajánlásában agresszornak nyilvánította Észak-Koreát, majd az annak oldalán beavatkozó Kínát is, és felhatalmazta az Egyesült Államok vezetésével létrehozandó koalíciót az agresszorokkal szembeni fellépésre. Erre a döntésre azonban csak úgy kerülhetett sor, hogy a Szovjetunió - az ellen tiltakozva, hogy Kínát akkor Tajpej és nem Peking nagykövete képviselte a Biztonsági Tanácsban - ekkor már hónapok óta bojkottálta a BT üléseit, így nem élt vétójogával sem. Ezt követően a szovjet képviselő visszatért a New York-i ENSZ-palotába, és a hidegháború végéig közel 300 esetben emelt vétót.

Közismert, hogy a hidegháború alatt semmilyen kötelező BT-határozat nem született a berlini blokáddal, a magyar forradalom leverésével, a prágai tavasz elfojtásával, a kubai rakétaválsággal, Afganisztán szovjet megszállásával, a nigériai polgárháborúval, a vietnami háborúval vagy a kambodzsai népirtással kapcsolatban. Kevésbé ismert, hogy számos határozat - mint például a hatnapos közel-keleti háborúval kapcsolatban hozott, sokat idézett 242-es - csak ajánlást tartalmazott. Az utóbbi tehát nemzetközi jogilag nem kötelezte Izraelt csapatainak a háború során megszállt övezetekből való kivonására, amint hogy Egyiptomot sem arra, hogy megnyissa a Szuezi-csatornát az izraeli hajók előtt.

A BT hatásköri és eljárási szabályai a hidegháború korszakában csak egy szempontból feleltek meg a kétpólusú rendnek: elejét vették annak, hogy valamely nagyhatalom vagy katonai szövetség a Biztonsági Tanács határozatának birtokában növelje a fegyveres konfliktusok eszkalációjának veszélyét. Ettől eltekintve ez a rendszer tökéletesen alkalmatlan volt még a kevésbé súlyos és a nagyhatalmak érdekeit csak közvetett módon érintő fegyveres jogsértések megakadályozására is.

A BT a hidegháború után. A kétpólusú rend megszűnése után a helyzet egy csapásra megváltozott. A kilencvenes évek elején a BT-ben egy sor fontos, a nemzetközi békét és biztonságot érintő kérdésben létrejött a nagyhatalmi egyetértés. Így az öbölháború idején az Irak elleni katonai fellépésben, a Bagdad ellen alkalmazandó szankciós intézkedésekben, a délszláv válság kezelésében (amelynek során a NATO-t majdnem névre szólóan hatalmazták fel a fegyveres fellépésre), a terroristákat küldő Líbia elleni embargó bevezetésében, Haitiban a törvényes rend helyreállításában, a szomáliai polgárháborúba való fegyveres amerikai beavatkozásban és a volt Jugoszláviában, majd a Ruandában elkövetett háborús bűntettek végrehajtóinak felelősségre vonásában. A BT a többpólusú nemzetközi rend viszonyai között - létrehozása óta először - működőképessé vált.

Igaz, 1993 körül egy időre ellentmondásossá vált a helyzet amiatt, hogy Moszkva együttműködési készsége a Nyugat-ellenes politikai erők oroszországi térnyerése miatt jelentősen csökkent. Míg létrejött a nagyhatalmi egyetértés (igaz, a BT-n kívül, Kína mellőzésével) a daytoni békerendezésben, addig 1998-ban a koszovói válság kezelésével kapcsolatban súlyos ellentétek alakultak ki Moszkva és a nyugati hatalmak között. Jelcin jóhiszeműnek aligha nevezhető politikája megtévesztő bátorítást adott Milosevicsnek koszovói politikája folytatásához. A szerbek által elkövetett atrocitások és a mintegy kétszázötvenezer albán elüldözése humanitárius katasztrófával fenyegetett. Az Észak-atlanti Szövetségnek cselekednie kellett. A kilátásba helyezett orosz vétó azonban - amelyhez szívesen csatlakozott Kína is - megakadályozta, hogy a NATO a Biztonsági Tanács felhatalmazásával lépjen fel a koszovói albánok védelmében. A nemzetközi legitimáció hiányában végrehajtott, 78 napig tartó NATO-bombázást ugyanakkor orosz-finn közvetítéssel zárták le, és a KFOR-t megteremtő BT-határozat 1999 júniusában már ismét nagyhatalmi egyetértéssel született. Ugyanez mondható el arról a két határozatról is, amelyet 1999 októberében, majd 2000 decemberében - tehát jóval az 2001. szeptemberi terrortámadások előtt - hoztak meg, és amely Afganisztánt az al-Kaida bázisainak felszámolására és Oszama bin Laden kiadására kötelezte. Putyin hatalomra jutása is kedvezett a nagyhatalmi együttműködésnek. A BT a Világkereskedelmi Központ és a Pentagon ellen intézett terrortámadások másnapján elismerte az Egyesült Államok jogát az önvédelemre, más szóval legitimálta az Afganisztán ellen indított fegyveres támadást. A Biztonsági Tanács tehát a kilencvenes évek végén és ennek az évtizednek a kezdetén ismét hatékonyan működött.

A bizonytalanná váló világrend. A BT hatásköri és eljárási szabályai 1945 óta változatlanok és azok is maradnak, tekintve, hogy gyakorlatilag nem módosíthatók. Az Egyesült Államok előtt így most a következő választási lehetőségek állnak:

Megkerülheti a testületet, és - az ENSZ-alapokmánnyal ellentétes módon cselekedve - a BT felhatalmazása nélkül, néhány szövetségesével együtt háborút indíthat Irak "lefegyverzése" érdekében. Megteheti azt is, hogy a BT-vel olyan újabb határozatot fogadtat el, amely nem tartalmazza ugyan a kifejezett felhatalmazást a fegyveres erőszak alkalmazására, de amely kellőképpen homályos lesz ahhoz, hogy arra egy támadás megindításakor politikai - és nem jogi - értelemben hivatkozni lehessen. Washingtonnak azonban mindkét esetben számolnia kell azzal, hogy magatartásával egypólusúvá változtatja a hidegháború utáni világrendet, marginalizálja a Biztonsági Tanácsot,és - mintegy melléktermékként - hosszú időre véget vethet a transzatlanti együttműködésnek is.

Az Egyesült Államok végül választhatná azt a politikát is, amelyet az 1441-es BT-határozat meghozatala előtt és azt követően folytatott. Alkalmazkodhatna tehát a többpólusú világrendre szabott, az elmúlt tizenhárom esztendőben bevált alapokmányi előírásokhoz, és Szaddám Huszein kordában tartását rábízhatná a fegyverzetellenőrökre, valamint saját haderőire. Ehhez alighanem nagy számban találna szövetségeseket mind a vén, mind az új Európában. Félő azonban, hogy erre a nemzetközi közösség számára oly előnyös választásra egyre kevesebb az esély.