Az államszervezet azért burjánzik tovább, mert működésében nincsen semmi fék. Két évvel később jelent meg az átalakítás tervét tartalmazó könyve, s 2007 júniusában cikke a Mozgó Világban, mely már a tapasztalatok némelyikével is számot vett. Időközben a kormány számot vetett némely működési nehézséggel, s átalakította működési rendjét.

Négy évig, 2002 és 2006 között a korábban nem lévő, s most sem lévő Informatikai és Hírközlési Minisztérium politikai államtitkáraként meglehetős közelségben volt alkalmam megfigyelni a kormány életét. A GKM közpolitikai igazgatójaként most sem mondhatom, hogy távol lennék a kormányzati szférától. Tapasztalataim megerősítik Sárközy Tamás diagnózisának érvényét. Az okokat, s a terápiát ugyancsak tapasztalataim alapján máshol vélem megtalálni.

Politika, közpolitika, szakpolitika

A rendszerváltást követően a kormányzásban nem érvényesült következetesen a politikai logika, helyette az egyes tárcák bürokratikus önmozgása és az ad hoc érvényesülő politikai nyomás szabta meg a döntéseket, melyek messze az optimális mértékek alatt maradtak.

A 2006-ban bevezetett új minisztériumi és irányítási rendszer tagadhatatlanul tagolatlanabb, terjedelmében kisebb lett. Megmaradt viszont a rendszer vertikalitása. A burjánzás az átalakítás óta eltelt egy évben újraindult, s költség/haszon számítások hiányában értelmetlen azt firtatni, hogy az új rendszer fajlagosan kevesebb pénzbe kerül-e mint az előző. Egy év elteltével a rendszer megváltozott, ami arra utal, hogy nem váltotta be a reményeket. Nem kell különösebb jóstehetség ahhoz, hogy előre lássuk, lesz még változás.

A szervezeti reformok szükséges, de nem elégséges feltétele a működési zavarok leírása. Az átalakítás csak akkor lehet sikeres, ha a megtörténik a zavarok okainak pontos azonosítása. Ez csak akkor lehetséges, ha a szervezet bírálója pontosan végig- gondolja a feladatokat, melyeket az adott szervezetnek ideális esetben el kell látnia.

A feladatok végig gondolása a kormány esetében nem egyszerű. Mielőtt a kormány szervezetének és működésének bármilyen átalakításba kezdene valaki, bele kell gondolni abba, hogy a kormány működése semmilyen más szervezethez nem hasonlítható, következésképpen minden analógia félrevezető.

A kormányzás vizsgálata során meg kell különböztetni a politikai, a közpolitikai és a szakpolitikai szinteket. Ha azt akarjuk, hogy a kormányzati működés reformja ne termelje újra a működési zavarokat, akkor elengedhetetlen ezeknek a szinteknek a megkülönböztetése.

A kormány a legfelső közhatalmi szerv, mely nem egy szerv a sok közül, hanem a társadalom egészének működése szempontjából a legfontosabb. Működését bármennyire is korlátozzák a törvények, az ellensúlyt biztosító egyéb közhatalmi szervek, ha a kormány nem, vagy rosszul működik, akkor annak az egész társadalom látja kárát. Egy társadalomban adott helyzetben és időben a kormányhoz hasonlítható hatalma operatív értelemben nincs, és nem lehet senkinek.

A kormányzati hatalomgyakorlás megkülönböztető sajátossága, hogy a döntések az élet összes fontos területére kiterjednek. Az élet egyes területeinek szereplői természetesen nem rangsorolják egymást, s mindegyik saját magát tartja legfontosabbnak.

A sokféle, egymással össze nem hasonlítható súlyú és fontosságú ügy közül a kormány válogat, és mindegyikben dönt.

A kormányzati döntések nolens volens politikai térben születnek, ami azt jelenti, hogy létrejöttüket végső soron nem a szükségesség, hanem a lehetségesség motiválja. Ez okozza, hogy számos döntés egyáltalán nem születik meg, bár szükséges lenne a megszületése, vagy éppen megszületik, de nem akkor, amikor szükség lenne rá. Másfelől egy sereg szükségtelen döntés jön létre, ami időt és energiát vesz el a döntéshozóktól.

A döntések első számú színtere a politika. Ezt követi a közpolitikai szempontok bekapcsolása, mely a döntések társadalmi hatásainak vizsgálatát, a kormányzat más területeivel való összefüggésük felderítését jelenti. Ezt követi a szakpolitika, mely a végrehajtás, az igazgatás szférája.

A bürokratikus kormányzás

Ha egy kormány rosszul működik, annak csak tünete, de nem oka, hogy "túltagolt", "túlzottan vertikális" vagy "drága". A rossz vagy jó működés oka a szerveződés logikájából fakad, a hatalmi viszonyok irányából következik. A rendszerváltást követően létrejött első kormány vezetője, Antall József helyesen ismerte fel, hogy a kormány parlament iránti felelőssége megköveteli a politikai irányítás és a szakigazgatás szétválasztását. Vélhetően apjától, a világháború előtti majd utáni idők során jelentős kormányzati tapasztalatokra szert tett id. Antall Józseftől is hallhatta, amit Kállay Miklós a következőképpen foglalt össze "...nálunk még a köztisztviselőket sem érintették a kormányban bekövetkezett politikai vagy személyi változások. Ezek csupán a miniszterekre és a politikai államtitkárokra vonatkoztak, mindössze tizenöt emberre". A politikai szint alatt a minisztériumok működését a közigazgatási irányításért felelős vezető biztosította, akinél megálltak a politikai változások. Ez az eszmény határozta meg a rendszerváltozás után létrejött kormányzati struktúrát. A második világháború előtti helyzet persze távol volt az eszményi állapottól, hiszen a kormányváltások lényegében azonos politikai táboron mentek végbe, a liberális és szociáldemokrata alternatíva kormányra jutása lehetetlen volt.

Antall eszménye nem vált valósággá. A kormányváltások minden esetben 15 személynél jóval több személyt repítettek ki, illetve repítettek be a minisztériumokba. Ez illuzórikussá tette a politikai és szakmai irányítás szétválasztását, nem is beszélve a folyton változó minisztériumi felállások által kikényszerített személyi mobilitásról, ami egy-egy kormányváltást követően hónapokra lebénította a normális kormányzati működést.

A politikai és az igazgatási szintek egybemosódása különös módon a politikai akarat vereségét és a bürokrácia uralmát eredményezi, hiszen a szüntelen változó politikai környezetben a bürokratikus struktúra az egyetlen állandó elem. A bürokratikus uralmat az időhúzás, a változatlanság fetisizálása, az információ visszatartása, a kockázatvállalástól való irtózás, a látszatcselekvések iránti vonzódás, a teljesíthetetlen ámde teljesíthetőnek álcázott célok, valamint a felelősség elhárítása jellemzi.

Az eredmény nem is annyira a látványos kudarcok miatt, mint inkább a semmittevés folytán elmaradó pozitív eredmények elmaradása okán kiábrándító, ami érthetően frusztrálja a politikai szint fő aktorait, a minisztereket és a miniszterelnököt. El is határozzák, hogy megreformálják szervezeteiket.

Nem számolnak azonban azzal, hogy a bürokratikus szervezetek túlélési képességéhez semmi más társadalomban működő erő nem hasonlítható. Nincs az a reform, mely egy közpénzekből finanszírozott, gyakorlatilag önmagát ellenőrző szervezetet politikai és közpolitikai támogatás nélkül működési zavaraiból kigyógyítani képes. Erre számtalan példát tudunk említeni, elég ha csak az igazságszolgáltatásra, a felsőoktatásra, a nyugdíjrendszerre vagy a színházakra gondolunk. A szemünk előtt zajlik az egészségügyi szervezet átalakítása, ahol korszakos reformok kezdődtek, s nyomban megindultak az ellenreform erői is, melyek nem szemérmesek politikai eszközeik megválogatásában.

A technokratikus kormányzás

A bürokratikus kormányzás természetes velejárójaként jelentkező kudarcélmények motiválhatják az időről időre kiújuló centralizációs igyekezetet. Mintha csak az lenne a baj, hogy túl széttagolt a rendszer, túl sok a szervezet, túl sok a vezetői szint. Ezek a tünetek, ha tényleg vannak, kétségtelenül bajt jeleznek, de nem azonosak magával a bajjal. A technokratikus szempontokat követő ésszerűsítés ideig-óráig enyhítheti a tüneteket, de azok törvényszerűen újra jelentkeznek. A bajok újra sokasodni kezdenek, s ilyenkor általában az a "megoldás", hogy tovább centralizálják a rendszert, majd amikor ez kudarcot vall, beindul a decentralizációs hullám.

Az öncélként követett szervezeti öszszevonásoknak áldozatul eshetnek az élet hatalmas és fontos területei. Irányítástechnikailag mindent össze lehet vonni mindennel. Technokratikus értelemben ad absurdum a legideálisabb megoldás az lenne, ha minden terület Miniszterelnöki Hivatalhoz tartozna, hiszen végső soron a miniszterelnök szintjén dőlnek el a dolgok. A merev szakpolitikai szempontok szerint tagolt kormányzati szervezetek mit sem tudnak kezdeni a társadalom élete szempontjából egységes egészt képező területtel, melyek a minisztériumok Prokrusztész ágyaiba be nem férve, tárcaközi versengés, elhanyagolás vagy jogosulatlanság miatt alulkormányzottakká válnak.

A sok kínálkozó példa közül említhetem az élethosszig való tanulást, a kutatás-fejlesztést is magába foglaló tudománypolitikát, a határon túl élő magyarokat, a hazai nemzeti és etnikai kisebbségeket, a nők, a fogyatékkal élők, a gyerekek és a fiatalok speciális problémáit, de itt említhetők az információs társadalom vagy a térségfejlesztés ügyei is. Sok bába vagy éppen bába hiány folytán ezek a "gyerekek" jelenleg elvesznek.

Illúziók

A kormányzati működés diszfunkcióira adott bürokratikus és technokratikus reakciók forrása három illúzió.

A centralizáció-decentralizáció libikókája mentén történő átszervezések mellett gyakori az új szervezetek létrehozása, melyektől az átszervezők a korábban rosszul működő szervezetek által ellátatlan feladatok ellátását várják. Előbb-utóbb azonban kiderült, hogy a premisszák átgondolatlansága folytán az új szervezetek ugyanúgy a változások kerékkötői, a hatékony működés gátjai lesznek, mint megszüntetett elődeik voltak.

A másik illúzió, hogy az üzleti életben bevált szervezeti megoldások a kormányzati működésben is alkalmazhatók. A piac azonban sokkal egysíkúbb, racionálisabb és kiszámíthatóbb terep, mely folyamatos visszajelzések révén jól képes orientálni a szervezeteket, melyek, ha kudarcot vallanak, akkor eltűnnek, míg ha sikeresek, akkor megerősödnek és növekednek. A politikai terep ezzel szemben minden, csak nem racionális, következésképpen, aki az üzletben jó, a politikában nem feltétlenül lesz sikeres, s megfordítva.

A harmadik illúzió, hogy a közhatalmi funkciókat ellátó kormányzati szervezetek hatékonysága szabányosítható és mérhető. Formális, bürokratikus vagy technokratikus szempontok alapján természetesen felállíthatók kritériumok, kialakíthatók indikátorok, s bevezethetők mérési eljárások, de az eredmény sosem lesz megnyugtató.
Túl sok, és túl ellentétes elvárás övezi a

kormányzati működést ahhoz, hogy mérni lehessen a kormányzati munka minőségét. A kormányzat politikai és közpolitikai szegmensének sorsa a választásoktól függ, s ez eleve kizárja a racionalitást. A szakpolitikai szegmens esetében elvileg nem lenne haszontalan a minőségbiztosítás és a teljesítmény szerinti szelekció, de ez csak akkor lehetséges, ha a politikai és igazgatási szint elválik egymástól.

A politikai kormányzás

A kormányzás lényege a politika által formált akarat valóra váltása. Következésképpen a politikának nem az igazgatáson belül, hanem azon kívül kell maradnia. A politikai szintet a pártok képezik, melyek kormányzati szereposztása a választások alkalmával alakul ki. A választók döntik el, hogy a választási kampányban felkínált politikai programok közül melyeket szeretnék megvalósulásban látni.

A kormány alapvető feladata, hogy programját végrehajtsa. A kormányfő és a miniszterek dolga, hogy a kormányzati szervezetekben pártjuk politikai akaratának megfelelően eljárva a kormányprogramot megvalósítsák.

Politikai kormányzás esetében a kezdeményezés a politikai szférából, s nem a szakpolitikai, igazgatási szférákból jön. A politikai szféra csak akkor tud megfelelő kezdeményezésekkel élni, ha a pártoknak van megfelelő apparátusa a politikai akarat közpolitikai és szakpolitikai mélységig történő lebontására. A folyamatból kiiktathatatlanok a pártok országgyűlési képviselői, akik csak akkor szűnnek meg fejbólintó jánosok lenni, ha a törvényalkotás első, velejéig politikai szakaszában részt vesznek, s nem akkor találkoznak a törvényekkel, amikor a kész szöveghez már csak módosító javaslatokat tehetnek, vagy ha végképp nem tetszik nekik a szöveg, akkor elvethetik. A választásokon győztes pártnak vagy pártoknak kell meghatároznia a kormány és az Országgyűlés munkáját, mert csak ebben az esetben védhetők ki az államigazgatás önmozgásából adódó működési zavarok. Ez csak akkor lehetséges, ha a pártok színeiben megválasztott országgyűlési képviselők a törvényalkotó munka centrumaként nap mint nap állást foglalnak a kormányzás előtt álló politikai dilemmákban, részt vesznek a döntési alternatívák megvitatásában. Ehhez megfelelő szakértői apparátusra van a képviselőknek szüksége.

Sárközy Tamással ellentétben a minisztériumok vezetését hármas szerepkörnek tartom. A politikai irányítás a miniszter feladata. Ő érvényesíti a politikai akaratot az irányítása alá tartozó minisztériumban. Tapasztalatból tudom, hogy a politikai államtitkárral nem az volt a baj, hogy volt, hanem az, hogy nem volt a helyén. A politikai államtitkár szerepe a közpolitikai szempontok érvényesítése, a minisztérium kormányzaton belül elfoglalt stratégiai szerepének alakítása, s szükség esetén a miniszter helyettesítése. A miniszter és a politikai államtitkár szerepköre egészen más, mint a közigazgatási államtitkár szerepköre, ahol a szakpolitika kezdődik. Sárközy helyesen látta, hogy a politika és a közigazgatás szétválasztása nem történt meg. Meggyőződésem, hogy ez elkerülhetetlen és a megoldás nem a közigazgatási vezetés kiiktatása, ellenkezőleg megerősítése.

A politikai irányítás elsődleges területe a kormányzáshoz elengedhetetlenül szükséges feltételek kialakítása, a társadalom életét mélyrehatóan meghatározó törvények kezdeményezése és módosítása, a kulcspozícióban lévő személyek kiválasztása, a kormányzás felügyelete. Ha ezeken a kereteken egy kormány túlmerészkedik, óhatatlanul részévé válik a bürokratikus vagy technokratikus közigazgatási szervezet mókuskerekének, s stratégiai szerepköre helyett elvész a megállíthatatlanul felfelé áramló kisebb és nagyobb ügyek rengetegében.

A stratégia meghatározása, a stratégiai célok elérése, a teljesülés ellenőrzése a politika és a közpolitika feladata. A végrehajtás a professzionális közigazgatási szervezet dolga. A szintek keveredése interferenciát okoz, ami bizalmatlanságot, megbeszéletlen feszültséget visz a kormányzati rendszerbe, ahol mindkét fél nyerni akar, de a végén senki sem nyer.

A "kormány" szó voltaképpen két szervezetet jelent. Egyik jelentésében irányt mutat, elemez, vizsgálódik, állást foglal, dönt, s ha kell korrigál. Ez klasszikusan politikai funkció. Emiatt érdemli meg ez a szervezet a "kormány" nevet. Másik jelentésében előterjesztéseket fogad el, aktuális ügyeket intéz, vezeti a napi ügymenetet. Ez klasszikusan igazgatási funkció. A politikai funkciónak a pártok és a parlamenti képviselők munkáján kell alapulnia, onnan kapva az indíttatást és az erőt. Az igazgatási funkció terepe a kormányzati bürokrácia, mely a szó weberi értelmében akkor teszi a dolgát, ha személytelen és érdektelen apparátusként a kormányfői és miniszteri akaratot hajtja végre.