Ezen a rákosista dokumentumon nincs mit ünnepelni, ráadásul e sztálini ihletésű alaptörvénnyel mára már egyedül maradtunk a posztkommunista táborban, amelynek valamennyi országa - az egy Lettország kivételével, amely viszont a szovjet időket megelőző, 1922-es alkotmányát hozta vissza a Szovjetunió felbomlása után - új alkotmányt fogadott el. Az igazi kérdés persze az, érdemes-e az ünnepre a '89 utáni mai alkotmány, amelynek alapjait az Ellenzéki Kerekasztal (EKA), az úgynevezett harmadik oldal és az állampárt képviselői részvételével folytatott Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokon rakták le.

A tárgyalások során az EKA képviselőit az alkotmányos rendszer átalakításában az vezérelte, ami minden alkotmányozás alapvető funkciója: garanciákat kiépíteni a jövőre és az előző rendszerrel kapcsolatos félelmek kiküszöbölésére, ez esetben az állampárti struktúrák restaurálásának megakadályozására. Ehhez kétféle biztosítékra volt szükség az alkotmányban: egyrészt ki kellett zárni a hatalom egyetlen párt kezébe történő koncentrálásának lehetőségét, vagyis meg kellett valósítani a hatalommegosztást, másrészt intézményesen meg kellett akadályozni a szabadság indokolatlan korlátozását, vagyis bírósági úton is kikényszeríthetővé kellett tenni az emberi jogokat.

I.

Mind az állampártot, mind ellenzékét a demokratikus választások elvesztésétől való félelem motiválta abban, hogy ne hagyják az új alkotmányra a rendszerváltás alkotmányos berendezkedésének kialakítását. Így azután az 1989. októberi alkotmánymódosítás az 1949-es formába jogállami tartalmat öntött, még ha alóla olykor zavaróan kilóg is a rákosista-kádárista váz. Nyilván a keletkezés tárgyalásos jellege is magyarázza, hogy az elkészült régi-új alkotmány leginkább a kontinentális Európában honos konszenzuális parlamenti demokrácia modelljét követi. A kettőnél több parlamenti párt jelenlétét és koalíciós kormányzást feltételező kormányzati rendszer tudatosan elvetette egyfelől az MSZMP által preferált - a posztkommunista államok egy részében ma is alkalmazott - fél- vagy egészen prezidenciális rendszert, másfelől az angol kétpártrendszerű váltógazdálkodás westminsteri tiszta parlamentarizmusát. Az 1989-90-ben kialakított döntéshozatali rendszernek sajátossága - amit nyilván a totalitárius rezsim négy évtizedes öröksége is indokol -, hogy nem pusztán a koalíciós partnerek konszenzusára épül, hanem olykor megkívánja az ellenzék bevonását is a döntésekbe, illetve jelentősen megerősíti a kormányzati hatalom ellensúlyait. Az előbbire példa a kétharmados törvények intézménye, az utóbbira a köztársasági elnök és az európai összehasonlításban rendkívül nagy hatalmú Alkotmánybíróság szerepe.

Az 1990. tavaszi választások után megkötött MDF-SZDSZ-paktum is annak a konszenzusos döntéshozatali mechanizmusnak a terméke, amelyet éppen a kerekasztal-tárgyalások honosítottak meg a magyar politikai kultúrában. Miközben azonban az 1990-es paktum a kormánypártok (vagy legalábbis közülük a legnagyobb) és ellenzékük (vagy legalábbis egyikük) megegyezésének talán utolsó intézményes jelét adta, maga a paktum nyomán elfogadott alkotmánymódosítás egyszersmind szűkítette is a kormányhatalmat korlátozó egyensúlyokat.

Az 1989-90-ben kialakított alkotmányos rendszert kezdettől fogva sok támadás érte. Persze a támadások szavakban mindig a sztálini alkotmány formája ellen irányultak, a valóságos célpont azonban mindig a politikai erők konszenzusára épülő parlamentáris berendezkedés volt. Az első parlamenti ciklus vége felé a második választásra készülő pártok programjaikban kivétel nélkül egy új alkotmány elfogadása mellett tették le a garast. Többségük a tartalmilag jogállaminak minősített, de szakmailag ellentmondásos és legitimitási fogyatékosságban szenvedő alkotmányt kívánta felcserélni az alapelveiben a jelenlegivel megegyező újjal. Csak a kisgazdák és néhány más párt egy-egy politikusa szállt síkra nyíltan új tartalmú alkotmány mellett. Az 1989-90-ben kialkudott alkotmányos berendezkedést átírni törekvő "új forradalmárok" azonban 1994-ben nem kaptak mandátumot a választópolgároktól terveik megvalósítására. A két új kormánypárt kétharmadot meghaladó mandátumtöbbsége viszont felidézte az alkotmányozás kormányzó pártok általi kisajátításának veszélyét. Ezt a veszélyt azonban maga az MSZP- SZDSZ-koalíció hárította el azzal az önkorlátozó gesztussal, hogy az új alkotmány előkészítésére létrehozott parlamenti bizottság határozatainak meghozatalához a hat közül legalább öt párt támogatását követelték meg, és az ily módon elvetett új passzusok helyett a hatályos alkotmány rendelkezéseit hagyták érvényesülni. Ez az eljárási rend elvileg garantálhatta volna egy korszerű, új alaptörvény konszenzuson alapuló előkészítését.

Az új alkotmány koncepciója azonban 1996 nyarán nem kapta meg a parlament plénumán a kétharmados többséget, mégpedig azért, mert az MSZP egy része nem támogatta. A kormány erősebb pártjának baloldali szárnya azért hiúsította meg a koncepció jóváhagyását, mert az végül nem tartalmazta a szociális államiság deklarációját és az érdekegyeztetés mechanizmusait. Egy újabb próbálkozást követően a kormányzó pártok 1997-ben bejelentették, hogy miután nem látszik legalább ötpárti akarat az új alkotmány elfogadására, magukra nézve nem tartják kötelezőnek a házszabályban a ciklus végéig vállalt alkotmánymódosítási moratóriumot. A koalíció végül is ellenzéki pártok tiltakozása ellenére az alaptörvénybe iktatta a táblabíróságok felállítását, letérve ezzel a megegyezéses kormányzás 1989-es ideáljáról.

Az 1998-2002 közötti parlamenti ciklusban úgy tűnt, hogy a kormány szívesen korlátozta volna a konszenzusos kormányzati hatalomgyakorlás alkotmányos intézményeit, mindenekelőtt a kormány parlament általi ellenőrzésének eszközeit. Csakhogy ennek az alkotmány módosításával való érvényesítéséhez nem volt meg az elégséges többsége. Ezért azután az 1989-ben kialakított alkotmányos rend "kiigazítása" inkább az alkotmányos szabályok félretételével valósult meg. Gondoljunk csak a háromhetes parlamenti ülésezési rendről szóló diktátumra, melyet az Alkotmánybíróság 1999 márciusában alkotmányellenesnek minősített, a gyakorlat mégsem változott a ciklus végéig.

A 2002-ben hatalomra került, majd 2006-ban a választóktól újra bizalmat kapó MSZP-SZDSZ-kormány ismét napirendre tűzte az új alkotmány megalkotását. Látszólag alig több az esély a sikerre, mint 1996-ban volt, hiszen a kormánykoalíció azóta nem rendelkezik az alkotmányozáshoz szükséges kétharmados többséggel, az ellenzék hajlandósága a konszenzusra pedig talán sosem volt ilyen csekély. Ez utóbbit bizonyították az európai uniós csatlakozáshoz elengedhetetlen 2002. decemberi alkotmánymódosítás nehézségei, de erre utal napjainkban a kisebb parlament közös szándékának gyakorlati kudarca is.

Mindent összevetve: az 1989 óta végbement alkotmányfejlődés eredményeként az 1949-es cégtábla mögött egy, a jogállamiság minden lényeges követelményét kielégítő alkotmány jött létre, amely garantálja a hatalmi ágak szétválasztását és az emberi jogok érvényesülését. Ma már ennek az alkotmánynak a tartalma messze túlmutat a szövegen, hiszen részét képezi az a több mint tizenhat éves gyakorlat, amellyel az Alkotmánybíróság értelmezte az egyes rendelkezéseket. Ez az értelmezett alkotmány magában foglalja egyebek között a halálbüntetés tilalmát, az anyák, a betegek, a pártállami rendszer áldozatai - szintén értelmezéssel megállapított - önrendelkezési jogát, illetve például - a szövegben explicit módon szintén ki nem mondott - a köztársasági elnök korlátozott lehetőségét a miniszterelnök által kezdeményezett kinevezések megtagadására vagy éppen a legfőbb ügyész interpellálhatóságának határait. De ennek a "láthatatlan alkotmánynak" az alapján minősítette alkotmányellenesnek annak idején a Bokros-csomag egyes rendelkezéseit a Sólyom László vezette Alkotmánybíróság, illetve ugyanennek az alkotmánybírósági gyakorlatnak az ismeretében nem támadta meg a testület előtt a Gyurcsány-csomagot Sólyom László immár köztársasági elnökként.

Persze a kárhoztatott vagy ünnepelt alkotmány tartalma nem függetleníthető a mindenkori alkotmánybíróságnak az alkotmány és saját hatásköre értelmezésében megnyilvánuló aktivizmusától. Ebben a tekintetben nagy különbségek mutathatók ki az alkotmánybírósági gyakorlatban. A Sólyom László vezette első Alkotmánybíróság mind az alkotmány, mind pedig hatásköreinek értelmezése tekintetében kifejezetten aktivista gyakorlatot folytatott. A Németh János vezette testület sokkal nagyobb visszafogottságot tanúsított mind az alkotmány, mind hatásköreinek értelmezése tekintetében, s különösen "passzív" volt alapjogi kérdésekben. Holló András elnöksége alatt és Bihari Mihály elnöki mandátumának eddig eltelt időszakában a bíróság - elsősorban államszervezeti kérdésekben - olykor visszatért az aktivizmushoz, ami több esetben együtt járt a hatáskörök kiterjesztő felfogásával.

II.

A változó alkotmánybírósági gyakorlat érv lehet a régi-új alkotmány alkotmánybírósági fejlesztése ellen, hiszen az kiszámíthatatlanná teszi az alaptörvény tartalmát. Szintén az új alkotmány mellett szólnak a '89-es alkotmányszöveg pontatlanságaiból, hézagosságából, belső ellentmondásaiból származó problémák. Gondoljunk csak a 2004-es kormányváltás és a 2005-ös államfőválasztás bizonytalan alkotmányos szabályaira. Ha egy pontatlan, hézagos, ellentmondásokkal terhes szöveget ráadásul az állandónak mondható alkotmánybírósági gyakorlat sem tesz pontossá, hézag- és ellentmondásmentessé, akkor nehéz igazodni hozzá, és hozzá igazítani az egész jogrendszert.

Némi túlzással: a megalkotandó új alkotmány tartalmával azonos jelentőségű annak stabilitása. Erre az alkotmányos demokráciák számos megoldást kínálnak az abszolút megváltoztathatatlan "örök" passzusok beiktatásától egészen odáig, hogy egyes alkotmányok (például a belga, a dán és a holland) az alaptörvény módosítását a parlament feloszlatásához és új választások kiírásához kötik. De bevett módszer az alkotmánymódosítások népszavazáshoz kötése is. Az alkotmány stabilitásának megteremtése mindenképp feltételezi az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom jelenleginél erőteljesebb elkülönítését. Nemcsak az egyszerű törvényhozói többségnél, de annak kétharmados változatánál is többre lenne szükség az alkotmány módosításához.

A sajátos magyar rendszerváltás - mint láttuk - nem tette lehetővé az azonnali alkotmányozást, de most, kevés híján tizenhét évvel később, a demokratikus Európa közösségéhez csatlakozva indokolt lehetne ebben az értelemben is lezárni a rendszerváltást. Fontos ez mindazon érvekkel szemben, amelyek szerint még előttünk áll a rendszerváltás, mind pedig azok cáfolatára, akik szerint Magyarországon alkotmányos rendszer működött 1989 előtt is, tehát semmi szükség nem volt a változásra. Persze az alkotmány esetleges szükségessége nem keverhető össze annak esélyeivel. Végtére is mindkét nagy politikai erő számíthat akár arra is, hogy a meglehetősen aránytalan választási rendszer következtében legközelebb megszerzi a parlamenti helyek kétharmadát, és akkor majd egyedül ad alkotmányt az országnak. Csakhogy könnyen belátható, hogy ez a lehetőség egyszersmind komoly fenyegetettség is mindkettőjüknek, hiszen a vesztes kiszolgáltatottjává válik a győztesnek. Ha tehát lemondanának a nagyobb, de bizonytalanabb sikerről a biztosabb érdekében, akkor konszenzusra juthatnának, és az új alkotmányban rögtön meg is szigoríthatnák a jövőre nézve az alkotmányozás, az alkotmánymódosítás feltételeit. Mert mai alkotmányunk jogállami tartalma mellett kétségtelenül leginkább ünneplésre méltó erénye az, hogy konszenzus alapján jött létre, és az alkotmányos rendszer működésében is épített erre a konszenzusra. De az elmúlt tizenhét esztendő sajnos arra is példa, hogyan veszett ki fokozatosan a konszenzusra törekvés a magyar alkotmányos és politikai rendszerből.

A szerző egyetemi tanár