Lombritkítás vagy erdőirtás?
Melyek az állami, önkormányzati szervek jogszabályba foglalt (köz)feladatai, amelyeket el kell látniuk? Ehhez képest másodlagos kérdés, hogy ezeket saját igazgatásukban, általuk létrehozott intézménnyel vagy éppen külső szervezet megbízása útján teljesítik! Az országreform ma ismerhető folyamatai hátulról kezdenek neki a műveletnek: a közfeladatot végrehajtó szervezeti és intézményi rendszer közvetlen átalakításával. A most pozícióba jutott állammenedzserek feladata a minisztériumok szétszedése és összerakása, a közigazgatás átszerkesztése, költségvetési intézmények és állami alapítású jogi személyek (köztestületek, közalapítványok, közhasznú társaságok) megszüntetése - anélkül, hogy a mindezek létezését megalapozó közfeladatokról a szakmai vita megkezdődött volna!
A nagyon is belterjessé váló országreformból hiányzik az államreform tartalmi eleme: annak vizsgálata, hogy az egyes törvényekben és más jogszabályokban meghatározott közfeladatok felett elment-e az idő és menynyire, azok megváltoztatása vagy megszüntetése milyen társadalmi hatásokkal jár, s hogy e közfeladatok költségvetési finanszírozásának mi az optimális módja. Márpedig a szervezeti-intézményi kérdéseket csak ez után lehetne feltenni. A lombkorona ritkítását nem szabad erdőirtással kezdeni, még akkor sem, ha sürget az idő! Nem indulhatunk ki pusztán abból, hogy sokba kerül, ha nem tisztázzuk, hogy mi is kerül sokba.
Sárközy Tamás professzor olvasmányos cikket írt (Magyarország közszolgáltató részvénytársaság?, június 10.) az államszervezeti rendszer megszüntetendő vadhajtásairól és igazgatási burjánzásairól. Az írás (nyilván terjedelmi korlátok miatt is) megmarad a felszínnél: az állam szervezetének átalakításánál. Mintha lehetne az államszervezetről magában valóan dönteni az ellátandó közfeladatok vizsgálata és reformja nélkül! Ameddig a közfeladatok meghatározása diffúz, következetlen, esetleges és többrétegű marad a jogrendszerben - addig nem tudunk elmozdulni az intézményfinanszírozástól a feladatfinanszírozás felé. Ha pedig a feladatfinanszírozás tere nem nő, akkor a szervezeti megoldások sem a közfeladatok jellegétől és tartalmától függenek, s nem is
aszerint dőlnek el, hogy azok optimális ellátásának mik a követelményei.
A kialakult szervezeti formákat nem önmagukban kell értékesnek vagy értéktelennek tekinteni. Az igazgatási egységnek (főosztály, osztály, csoport), a saját alapítású önálló szervezetnek (költségvetési intézmény, közalapítvány, társasági formák) és a "kiszervezésnek" (megbízás, támogatás) egyaránt megvannak a maga előnyei, hátrányai, veszélyei. Még a most megszüntetésre ítélt közalapítványok is alkalmas keretek lehettek ahhoz, hogy szakmai döntéseket hivatalnokok helyett szakemberekre bízzanak. Mert bizony van olyan közfeladat, amelyet nem igazgatási keretben lehet optimálisan ellátni! Sőt, vannak olyan közfeladatok is, amelyeket nem, vagy csak formálisan lehet a közigazgatási szervezeten belül tartani! Mint például a jogvédelem. Az állam törvényekben meghatározott feladata, hogy segítse az egészségügyi, szociális és gyermekvédelmi intézményrendszer ügyfeleit jogaik érvényesítésében. Ezért vannak betegjogi, ellátottjogi és gyermekjogi képviselők, akiknek az a dolguk, hogy segítsenek a betegek, a szociális gondozottak (idősek, fogyatékosok) és a gyermekvédelmi gondoskodásban részesülő gyerekek jogainak érvényesítésében. Ha ezt a funkciót egy minisztériumi szervezetben gyakorolnák, akkor az az állami szerv biztosítaná az állítólagos jogvédelmet, amely fenntartója vagy szakmai irányítója a panaszok által érintett intézményeknek. A nyilvánvaló összeférhetetlenség miatt tehát szükséges volt külső szervezethez, történetesen egy közalapítványhoz telepíteni a jogvédelmi képviselők munkáltatását és a szakmai munka irányítását. Most, hogy a közalapítványokat egy tollvonással megszüntették, az állami jogvédelem közfeladata is a süllyesztőbe kerül?
Más funkciók gyakorlására is alkalmatlan a közigazgatás: például a fejlesztéssel, kutatással, képzéssel, minősítéssel, pályázatkezeléssel, rendszerszervezéssel, projektmenedzseléssel összefüggő közfeladatok ellátására. Lehetnek tehát általános és elvi kifogások az egyes szervezettípusokkal szemben, a közfeladat jellege azonban nagyon is indokolhatja az államigazgatáson kívüli szervezeti megoldások alkalmazását.
A kormány már döntött több mint száz állami szervezet és háttérintézmény megszüntetéséről. Többen aggódunk például szakértői körökben a gyermekjóléti szolgálatok által ellátandó közfeladatokért. Nem feltétlenül az intézményért - bár nagy vívmánya a honi gyermekvédelemnek, hogy törvény szerint minden önkormányzatnál működnie kellene a gyermekeket segítő állami szervezetnek -, hanem a közfeladatért: a gyermekek jogainak érvényesítéséért. A gyermekek ugyanis nem fognak ellenállni, tiltakozni, demonstrálni - az ő jogaik csak felnőtt kötelezettségek teljesítése útján juthatnak érvényre. S most ilyen felnőtt kötelezettségeket törlünk egyetlen szervezeti csapással? Nem erdőirtás ez lombritkítás helyett?
Ha voluntarista módon, egy kínosan szűk körű csapat idoljai szerint vesznek el vagy lehetetlenülnek el közfeladatok, akkor az őket meghatározó jogszabályok is kimúlnak. A probléma ezzel államszervezeti szintről alkotmányos szintre emelkedik: a jog stabilitása és érvényesíthetősége kerül veszélybe, és fölvetődik a társadalommal szemben viselt állami felelősség kérdése. Sajnos megtörténik napjainkban, hogy az új, összevont minisztériumok feladatait összesítő, leíró, ún. "statútumrendeletek" módosításával kerülnek ki közfeladatok a minisztérium feladatköréből! Miközben a szakmai törvények, jogszabályok tartalmazzák ezeket, hiszen éppen azért kerültek bele korábban a statútumrendeletekbe! Nem kevesebbet jelent ez, mint hogy a szervezeti átalakulás (összevonás, karcsúsítás, létszámcsökkentés) tartalmilag érinti az állami feladatokat, s heréli ki azokat szervezeti szempontok szerint! Megkerülhetetlennek tartom tehát a szervezeti-intézményi döntések előtt az ellátandó közfeladattal kapcsolatos szakmai válaszok kimunkálását: a közfeladatok tartalmi elemzését (kell - nem kell?), s ellátásuk lehetséges szervezeti formáinak (belül - félkívül - kívül?) vizsgálatát. Az előbbire csak szakemberek képesek, az utóbbira talán a most pozícióba emelt állammenedzserek is. Szisztematikusan, a szakmákat és érdekképviseleteket műhelymunkában aktivizálva kellene ezt a közfeladat-felülvizsgálatot végigvinni. Ez a néhány hetes vagy hónapos munka tényleg eljuttathatja a kormányt fő céljának eléréséhez; ahhoz, hogy szolgáltatóbb jellegű, kisebb és olcsóbb állam működjön Magyarországon. Igaz, hogy ez kis késedelmet jelent (mihez képest is?), de a szakmák bevonásával, az érdekegyeztetés előzetes működtetésével a politika biztos lehet benne, hogy nem irtja ki az erdő egy részét csak azért, mert túlburjánzott a lombkorona.
A szerző jogász
