Államszervezetünk azonban a hatékonyság, az eredményesség, a teljesítőképesség és a költségtakarékosság szempontjából még nem megfelelő. Amíg a magyar gazdaság alapjellemzőit tekintve már eurokonform, beilleszkedik az európai közös piacba, szervezeti formái modernek és megszilárdultak, addig az állandóan növekvő, túltagolt, túlsúlyos és túl nehézkes, túlcentralizált, ugyanakkor egységes stratégia végrehajtására képtelen, öncélúan drága államunk egyre jobban veszélyezteti a magyar gazdaság versenyképességét, megnehezíti az uniós támogatások igénybevételét, rontja a társadalmi közérzetet.

A féktelen növekedés lényegében az államszervezet minden ágára és a rendszerváltozás utáni mind a négy kormányzati ciklusra egyaránt jellemző. Ennek több oka van. Mindenekelőtt a hatalmi ágak megosztása, a független ellensúlyok kialakítása önmagában növeli az államszervezetet. A másik ok a túlpolitizálás, a politikai patronázs túlzott érvényesítése - a politikai érdemjavak osztogatásához sok szervezet és sok vezetői állás kell. További tényező az állami szervezetek természetes és - a gazdasággal ellentétben - költségoldalról nem korlátozott növekedési vágya. Végül megjegyzendő, hogy az államszervezet fogta fel a modernizálódó gazdaságból kiszorulók jelentős részét, és így szociálpolitikai funkciót töltött be (ezt sem korlátozta a költségérzékenység).

Ugyanakkor a rendszerváltozás után csak az állam közhatalmi szervezete indult rohamos növekedésnek, a közintézményi szféra viszont jelentősen leépült. Ezért alakult ki Moldova György tragikomikus "tékozló koldusa": állami iskolák kréta nélkül, állami kórházak, amelyekbe a beteg hordja a gyógyszerét és az ágybetétet, másik oldalról szaporodó hivatalok a "demokratikus düh" jegyében. Szerintem a közhatalmi állami szervek működésének színvonala - bár nyilván vannak ellenpéldák - általában folyamatosan romlik, lényegében elérte a kritikus határt. Nincsenek teljesítménykövetelmények, a túlcentralizált és túl magas döntési szintekkel (túl sok vezetővel) rendelkező államapparátus természetes hajlama a pazarlás, viszont a közszféra szolgáltató részében lassan, de biztosan terjed a lerobbanás. És a sor vége szükségképp a korrupció növekedése - a magyar állam ahelyett, hogy az észak-európai állami működést célozná meg, a dél-európai "modell" felé közeledik.

Érzik ezt az államapparátusban is. Főleg az államháztartás nehézségei miatt időnként megszorításokról, leépítésekről van szó, fűnyírószerű takarékossági intézkedésekre kerül sor, amelyek ugyan először hisztériát keltenek ("nyolcvanezer köztisztviselő kerül az utcára" - ami ugyebár lehetetlen), de azután lassan elül a mesterséges pánik, a leépítést kijátsszák, a létszámot különböző trükkökkel eltüntetik ("kiszervezés", társaságalapítás). Nem a vezetői állások csökkennek, hanem a "kisembereket" építik le, és nemsokára ténylegesen létszámnövekedésre kerül sor, újabb és újabb hivatalok, vezetői-tanácsadói stábok, háttérintézmények jönnek létre.

A feladat tehát e káros folyamat megállítása, az államszervezet modernizálása, a teljesítőképesség növelése, egyértelmű követelményrendszer bevezetése, minőségjavítás és költségérzékenység, intézményes fékek beépítése az öncélú növekedéssel szemben. A gazdasághoz hasonlóan meg kell teremtenünk a közszféra stabilitását és korszerű rendjét.

2. A kormányzati szervezet modernizálása mint húzóerő

Nyilván a teljes államszervezet átépítéséhez, a különböző tradicionális államhatalmi ágak és más modern hatalmi ellensúlyok rendszerként való kiépítéséhez a láthatatlan alkotmány helyett látható új alaptörvényre volna szükség, amely kiküszöböli az eddigi ad hoc történelmi fejlődésből származó párhuzamosságokat, hézagokat és felesleges konfliktushelyzeteket. A mai mesterségesen túlfűtött pártvetélkedő azonban feltehetően néhány éven belül lehetetlenné teszi egy kiegyensúlyozott, modern alkotmány kialakítását. Ugyanakkor amíg az államszervezet egészének modernizálását kétharmados törvények egész sora nehezíti, addig a kormányzati szervezetrendszer átépítésénél a kormánynak viszonylag szabad a keze. A kormányzati irányítás modernizálása viszont húzóereje lehet az egész államszervezet átalakításának. Nyilvánvaló például, hogy az Európai Unió által igényelt regionalizmus, a helyi közigazgatási, illetve önkormányzati rendszer reformja elképzelhetetlen egy erőteljes kormányzati decentralizáció és dereguláció nélkül.

És mit kell tenni a kormányzati szervezetrendszer átalakításánál? Szerintem lényegében ugyanazt, amit a társasági törvénnyel tettünk a gazdaság piacgazdaságra való átalakításához. Törvényekkel kell megteremteni a szilárd szervezeti-jogi alapokat, és ennek bázisán végrehajtani egy közszolgálati személyzeti, finanszírozási és technikai reformot. A szervezeti átalakítás lényege pedig: a kormányzati szervezetrendszerben érvényesíteni kell az egységes összkormányzati stratégiát, és helyre kell állítani a minisztériumi működés tekintélyét. Ugyancsak vissza kell állítani a költségvetési szervként való működés becsületét is, a szervezetrendszer megtisztítását és stabilizálását pedig össze kell kötni a működés racionalizálásával, a feladatok és hatáskörök új körülményekhez való igazításával, illetve decentralizálásával. Ez esetben a kormányzás eredményes és hatékony lehet, a szakmai színvonal csökkenése leállítható, bevezethető a minőségmenedzsment és a költségelemzés, a teljesítmény követelményrendszere a központi közigazgatásban is. Ha ezt végrehajtjuk, nem lejáratott jelszó lesz a szolgáltató, a lakosságbarát közigazgatás, és az elért teljesítményhez igazodó költségteherrel működő kormányzás alakítható ki.

3. Korszerű minisztérium

A kormányzati szervezetrendszer legnagyobb problémája, hogy a minisztériumi szervezetünk mind kívülről, mind belülről a felbomlás állapotába került, holott a minisztériumok a központi közigazgatás alappillérei. Kívülről azért, mert a nem minisztériumi formában szervezett, állandóan változó központi közigazgatási szervek, továbbá tárca nélküli miniszterek, miniszterelnökségi politikai államtitkárok, kormánybiztosok-kormánymeghatalmazottak-kormánymegbízottak hada egyre több hatáskört von el, illetve párhuzamos hatásköröket épít ki a klasszikus minisztériumokkal szemben. És belülről azért, mert zavaros a minisztériumok vezetésének rendje, a klasszikus főosztályi rendszert kabinetek, belső hivatalok, miniszteri biztosok egész sora töri át. A minisztériumok tevékenysége általában nem modernizálódott, még mindig a hatósági feladatokra és az intézményirányításra koncentrálnak. Állandósult jellemző az alárendelt hatóságok, illetve a területi decentralizált szervek mindenáron való megtartására, sőt növelésére való igyekezet, a háttérintézményi hálózat eltúlzott kiépítése, háttérintézmények közhasznú vagy gazdasági társasági formába való bújtatása, félállami jellegű köztestületek, illetve közalapítványok mértéktelen létrehozására való törekvés, az érdemi szakmai feladatok indokolatlan és túl költséges kiszervezése külső tanácsadó-szakértő cégekhez. Ez utóbbi lejáratja az apparátust, és egyben állandósult korrupciós gyanúra vezet. Egyértelmű, hogy a minisztériumok túlpolitizáltak, a politikai okokból történő személyi fluktuáció a központi közigazgatásban túlzott.

Mindezen káros torzulások leküzdése érdekében a kormány irányítása alá tartozó közigazgatási szervezetrendszerrel kapcsolatban az alábbi alapvető elvi tételek elfogadására lenne szerintem szükség:

a) A kormánynak a központi közigazgatást alapvetően minisztériumok útján kell irányítania, amiből következik, hogy

- a nem minisztériumi formában működő központi, országos hatáskörű közigazgatási szerv létrehozására csak kivételesen, csak törvény alapján és csak akkor kerülhessen sor, ha az adott feladat nem minisztériumi formában hatékonyabban ellátható. (Így az országos hatáskörű szervek köre jelentősen csökkenne.);

- a kormánynak alapvetően a minisztériumokat vezető miniszterekből kell állnia. A kormányzati tevékenységet a kormány mint testület irányítja, e testület élén áll a miniszterelnök. A Miniszterelnöki Hivatal alapvető szerepe a minisztériumok munkájának összehangolása legyen egy egységes kormányzati stratégia jegyében;

- meg kell szüntetni végre a kormányzati vezető tisztségek inflálódását, például kormánybiztos csak meghatározott időre legyen kinevezhető.

b) A feladatok és hatáskörök a minisztériumot illetik meg, a miniszter pedig a minisztérium törvényes képviselője. A minisztériumi tevékenység modernizálásának lényege: a minisztérium fő tevékenysége a stratégiai tervezés (amelyet alátámaszt a tárca nemzetközi, illetve uniós tevékenysége, illetve az érdekképviseletekkel-érdekszervezetekkel való kapcsolattartás) és a szabályozás (törvény-előkészítés, kormánydöntés-előkészítés és saját végrehajtási jellegű szabályozás). A minisztériumok tevékenységében végre kivételre kell szorulnia az intézményirányításnak és a hatósági teendőknek. Minden minisztériumnak - a szervezeti és hatásköri felülvizsgálat, a decentralizáció és a dereguláció elvégzése után - szilárd hatásköri jegyzékkel, naprakész szervezeti és működési szabályzattal, központi irányelvek alapján elkészítendő minőségmenedzsment-rendszerrel kell rendelkeznie.

c) Meg kell gátolni a minisztérium szakmai-politikai szétesését. A minisztert mint a minisztérium egységesen politikai és szakmai vezetőjeként kell felfogni. A miniszter kormánytag és nem érdek-képviseleti vezető - elsődleges feladata a kormányzati stratégia érvényesítése a tárcánál, és csak másodlagos lehet a tárca képviselete a kormányban. A minisztérium politikai államtitkára a tárca parlamenti államtitkáraként tevékenykedjen. A minisztérium munkaszervezete egyértelműen és teljes mértékben a minisztérium közigazgatási államtitkára alá tartozzon, akinek az irányítása alatt álljanak a helyettes államtitkárok és a kivételesen államtitkári címmel felruházott közigazgatási vezetők (címzetes államtitkárok, miniszteri biztosok). A helyettes és a címzetes államtitkárok, valamint a miniszteri biztosok számát intézményesen korlátozni kell, ombudsmani feladat pedig minisztériumban nem látható el, mert erre az állampolgári jogok országgyűlési biztosai hivatottak.

d) A minisztériumi munkát a minisztérium saját apparátusának kell ellátnia, közfeladatot kiszervezni csak kivételes esetben lehet. A minisztérium háttérintézményi feladatokra csak költségvetési közintézményeket hozhat létre, ne legyen társaságalapítási joga. A miniszter a kormány engedélyével irányítása alatt központi hivatalokat létesíthet, de ezekkel nem kettőzheti meg a minisztériumot, a minisztérium területi jellegű, ún. dekoncentrált szerveket pedig csak kivételesen és törvény alapján hozhat létre. A helyi önkormányzatok hivatali szerveihez le nem telepíthető területi közigazgatási feladatokat a kormány egységes területi közigazgatási hivatalának kell ellátnia, nem pedig megosztva minisztériumoknak alárendelt szerveknek.

4. A költségvetési szervek státusának újrarendezése

Az államnak a közfeladatok megoldásáról, a közszükségletek kielégítéséről alapvetően költségvetési szervek útján kell gondoskodnia. Meg kell szüntetni a költségvetési gazdálkodás és a vállalkozási tevékenység egészségtelen keveredését, a közfeladatok deformáló álprivatizációját (például közhasznú társaságok és közalapítványok formájában). Helyre kell állítani tehát a költségvetési gazdálkodás tekintélyét. Jelenleg a költségvetési szervek jogállása, nyilvántartási rendszere zavaros, a szabályozás nem igazodik a költségvetési szervek által ellátandó feladatok típusaihoz, a költségvetési gazdálkodás rugalmatlan - ezen kell változtatni.

A költségvetési szervek jogállásáról és típusairól szóló törvény mondja ki ezért az alábbi tételeket:

a) A költségvetési szerv lényege, hogy közfeladatokat lát el, állam által kielégítendő közszükségletekre irányuló szolgáltatásokat teljesít. A költségvetési szerv nonprofit szervezet, amely alapfeladatát ellátási kötelezettséggel köteles teljesíteni. A költségvetési szerv éppen attól költségvetési szerv, hogy költségvetési előirányzata alapján tevékenykedik. Költségvetése kiegészítése érdekében közhatalmi költségvetési szerv egyáltalán nem, közintézmény pedig csak felesleges kapacitása hasznosítása érdekében folytathasson kiegészítő vállalkozási tevékenységet, de csak úgy, hogy alaptevékenysége teljes értékű ellátását ez ne veszélyeztesse. Az ne legyen lehetséges a továbbiakban, hogy egy költségvetési szerv feladata ellátásához a szükségesnek csak mondjuk a felét kapja meg költségvetésként, a többit pedig keresse meg, ahogy tudja. Ebből lesz ugyanis az az anomália, hogy egy állami operaház színpadán az Aidát egy bt. kültagja énekli. A költségvetési szerv tehát közfeladatát olyan mennyiségben és minőségben, olyan színvonalon köteles ellátni, mint amit költségvetése lehetővé tesz. Meg kell szüntetni azt a káros jelenséget, hogy mondjuk egy állami szerv karácsony előtt azért emeli az eddigi gyakorlatához képest az általa kiszabandó bírságok összegét, hogy alkalmazottai jutalomkeretét "megkeresse". Egy költségvetési szerv a költségvetéséből működjön, és ne az ügyfelek pénzéből.

b) Miután az állami költségvetési szervek egy része közvetlenül jogszabály alapján keletkezik, a magyar állam voltaképp azt sem tudja, hány szerve van. Ezt az állapotot az Állami Számvevőszék régóta kifogásolja - eddig sikertelenül. A jövőben minden költségvetési szervnek alapító okirattal kell rendelkeznie, és megfelelő átmeneti idővel a költségvetési szervek nyilvántartását is át kell vennie egy olyan szervnek, aki az alapítás törvényességét is vizsgálni tudja, nevezetesen a bíróságnak.

c) A költségvetési szerveket közhatalmi költségvetési szervekre és közintézményekre kell tagolni, a közintézményeket pedig tovább kell differenciálni a betöltött funkció és a gazdasági önállóság mértéke szerint. Az általános nyugat-európai gyakorlatnak megfelelően nálunk is más-más gazdálkodási szabályoknak megfelelően működjenek a közintézetek, a közüzemek, a költségvetési célalapok és az olyan önkormányzattal rendelkező költségvetési szervek, mint az egyetemek. Ha ezeknek a közintézményi formáknak a gazdálkodási szabályait egymástól eltérően és kellő rugalmassággal állapítjuk meg, le tudjuk zárni a közfeladatok kereskedelmi formákba való bújtatását, így meg tudjuk szüntetni a Nyugat-Európában ismeretlen közhasznú társaság intézményét (mint sajátos hungaricumot), amely a közpénzek elfolyatásának egyik alapvető csatornája volt az elmúlt tíz évben. A közhasznú társaságot ugyanis a közhatalmi szervek számára teljesértékűen pótolni tudja a közintézet és a közüzem, a privátok számára pedig a társasági törvényben sajátos nonprofit társasági formák állnának rendelkezésre.

A közszférában rendet teremtő szervezeti (státus-) törvények alaptervezetei elkészültek. E szervezeti törvények - egy átfogó állami vagyongazdálkodási törvénnyel együtt - alapját képezhetik a kormányzati szervezetrendszer teljes átalakításának, amelyet a jövő évi választások után (de akkor rögtön!) célszerű végrehajtani. A szervezeti és a vagyontörvény az az alap, amelyre ráépülhet a közszolgálat humánpolitikai reformja, az államháztartás reformja, az elektronikus szolgáltató közigazgatás bevezetése, valamint a helyi közigazgatás és a települési-területi önkormányzati rendszer reformja is. Ennek alapján úgy 2008 körül létrejöhet egy korszerű kormányzás Magyarországon.

A szerző egyetemi tanár, a kormányzati szervezet átalakításáért felelős kormánybiztos.