A kormányzati döntések intézményi hátterére utal a Transparency International jelentése, amely szerint, átláthatóság szempontjából Magyarország az Európai Unió alsó harmadában szerepel, a gyakran változó szabályok, az állami forrás-elosztás politikai szempontjai, a végrehajtó hatalmat korlátozó intézmények módszeres felszámolása, a kormány-közeli csoportoknak kedvező jogalkotás terjedése következtében. A politika-közeli legalizált vagyon és forráselosztásnak számtalan egyéb technikája van, többek között a közbeszerzésből való kiemelés, titkosítás és a Miniszterelnökséghez rendelés, az állami off-shore cégek, az ország árfolyam-veszteségének felhasználása banki ingatlanvásárlásokra vagy saját káderképzésre, személyes hobby állami pénzből történő kiélése, a nemzeti értékek személyes kisajátítása vagy a személyes birodalom kiépítése (hvg.hu, Csanádi).
A legalizált tulajdonátcsoportosítást szolgálja egy látszólag csupán igazgatási rutin is: az irányítás optimalizálása, az áttekinthetőség növelése, a párhuzamosságok kiiktatása, a költségcsökkentő átszervezés, az optimális döntések és a finanszírozhatóság érdekében. A rutin folyamat szakaszai: egy nemzeti szintű központi szakigazgatási intézmény létrehozása, azonos funkciójú decentralizált intézmények ez alá rendelése, erőforrás elosztás feletti döntéseik átvétele, majd forráskivonás, és újraelosztás. Ilyen forráskivonó és újraelosztó költségvetési „ernyőszervezetek” az államigazgatás legkülönbözőbb területén születtek, elvben más-más igazgatási feladattal, más-más módszer alkalmazásával, eltérő számú áttételen keresztül, de a gyakorlatban hasonló végeredménnyel járnak.
Ilyen „szervezetek” jöttek létre például: a magán-nyugdíjpénztárakra (NyAA), általános és középiskolákra (KLIK), tankönyvkiadásra (NTK), a bíróságokra (OBH), a hírközlés- és frekvencia kiosztásra (NMHH, MTVA, NKH), egészségügyben az állami tulajdonú kórházakra (GYEMSZI, januártól ÁEEK), filmiparra (MNF), művészetekre (NKA), a korábban szakmai önkormányzatok által kezelt képzőművészeti vagyonra (MANK), az állami földek haszonbérleti hasznosítására (NFA), a kutatás finanszírozásra (NKFIH), a dohánykereskedelemre (NDZRT), az élelmiszer-kereskedelemre (NÉBIH), közlekedésre (még név nélküli új városigazgatóság, amely integrálja a BKK-t, BVK-t, s esetleg a BKV-t).
Úgy tűnik, hogy a kormányzat a legalizált forráselszívás és újraosztás lehetőségének újabb tárházára talált a védett természeti területek esetében. Egy még nem közzétett kormánydöntés alapján a nemzeti park Igazgatóságok által eddig kezelt természetvédelmi területek 20 százalékát a Nemzeti Földalapkezelő (NFA) hatáskörébe vonják. A hírek szerint a nemzeti park Igazgatóságokat is egy újonnan létesített felügyeleti szerv alá fogják rendelni, amely majd lehetővé teszi a tulajdon elszívást és átcsoportosítást. A rutinszerű harmadik lépéssel azonban (a forráskivonással) úgy tűnik, hogy ezúttal türelmetlenebbek voltak a döntéshozók, s már az ernyőszervezet és a centralizálás előtt megszületett a döntés az erőforrás kivonásáról. Milyen erőforrásokról is van szó?
Magyarországon a földterület 8,9%-a védett, ez hozzávetőleg 900 ezer hektár (ebben nincsenek benne a helyi védettségű földek). A 2010-ben, a Nemzeti Vagyonkezelő Zrt-ből kivált Nemzeti Földalapkezelő (NFA) mintegy 1.8 millió hektár állami terület fölött rendelkezik. Az NFA a Nemzeti Földalappal kapcsolatos jogok és kötelezettségek tekintetében a korábbi intézmény, a MNV Zrt. (Magyar Nemzeti Vagyonkezelő) jogutódja lett. Az 1,8 millió hektárból a kilencvenes évek folyamán szerződéssel 300 ezer hektár természetvédelmi terület átkerült az 1996-os természetvédelmi törvény alapján megalakult nemzeti park Igazgatóságok vagyonkezelésébe. E 300 ezer hektár felét a nemzeti park Igazgatóságok pályáztatás útján haszonbérbe adják, ahol a bérlő végzi a természetvédelmi célú területkezelést (legeltet, meghatározott kritériumoknak megfelelően kaszál, hasznosítja a szántóföldet, oly módon, hogy az elsődleges cél a természeti értékek megőrzése). A haszonbérbe adott területek utáni bér mindig a pályáztatót, jelen esetben a nemzeti parkok igazgatóságát illeti, a mostani átcsoportosítást követően pedig a Nemzeti Földalapkezelőt.
A 300 ezer hektár másik felét az Igazgatóságok maguk kezelik, s részben a haszonbérből befolyó összegből biztosítják a kezeléshez, kutatáshoz, adminisztrációhoz és ellenőrzéshez szükséges munkaerő finanszírozását. Ezt egészíti ki az EU-ból automatikusan átutalt, földalapú támogatás, amit a kezelő kap (akár bérlő, akár tulajdonos, akár kezelő), valamint a területtől függően különböző mértékű természetvédelmi előírások betartásának önkéntes vállalásával a bérlőnek, illetve kezelőnek juttatott kompenzáció, illetve agár-környezetgazdálkodási kifizetés. E pénzekből biztosították eddig a nemzeti park Igazgatóságok a forrásuk 75 százalékát, a maradékot a folyamatosan csökkenő állami támogatásokból kapták.
A mostani erőforrás-kivonást tehát nem csak általában az országos természetvédelem alatt álló földek húsz százalékának NFA-hoz történő átcsoportosítása jelenti, hanem konkrétan a nemzeti park Igazgatóságokhoz tartozó, az általuk haszonbérbe kiadott területek egyharmadának (50 ezer hektár) átcsoportosítását, s e területek bérleti díjának NFA-ba vándorlását. Ez az átcsoportosítás az elvont földek esetében az Igazgatóságok szempontjából a jelentős anyagi veszteségeken túl, az új pályázati kiírások, az azok feletti döntések, s a korábbi és az új szerződések betartása feletti szakmai kontroll elvesztését is jelenti. A mostani bérlők szempontjából a földhaszonbérlési előjog elvesztését, a területek kétséges kritériumok szerinti újraelosztását, s a további működés veszélyeztetését jelenti. Az új bérlők számára az NFA elbírálása alapján a földvagyon megszerzését, az NFA által előírt alacsonyabb bérleti díjat, valamint az EU által nyújtott automatikus földalapú támogatás- és a természetvédelmi kompenzáció felhalmozását, s a természetvédelmi kötelezettségek teljesítése feletti szakmai kontroll lazulását jelenti. A vagyont és a forrásokat az NFA-n keresztül legalizáltan átcsoportosító hatalom számára pedig a klientúra kifizetését, növelésének lehetőségét és a hatalomhoz kötődésük biztosítását, és egyben a laza kritériumok alkalmazásával azok kompromittálását teszi lehetővé.
A tervezett forráskivonás (átcsoportosítás) legális: két költségvetési intézmény között kormányrendelet alapján történik, nem ütközik törvénybe. Sőt, az sem ütközne törvénybe, ha a 150 ezer hektár haszonbérbe adott védett területet, s a vele járó haszon egészét átcsoportosítanák az NFA-hoz, az igazgatási „párhuzamosságok” megszüntetése érdekében. A nemzeti park Igazgatóságok szakmai felügyeleti jogaikat úgy is megtarthatnák, de meg lennének fosztva az anyagi forrásoktól, a természetvédelmi szempontú pályáztatás, a szerződéssel járó befolyás, s a természetvédelmi kritériumok betartatásának lehetőségétől. Mi több, a védettség megszüntetésének sincs törvényi akadálya: a környezetvédelmi törvény bizonyos passzusai– nyilvánvalóan nem a vagyonátcsoportosítás biztosítása szempontjából – lehetővé teszik, hogy a felelős miniszter feloldja a védett területeket a védelem alól (1996 LIII, 15§ (3); 26§) például, ha megszűnt a védelem oka pusztítás vagy pusztulás következtében. Sőt, a védett, vagy már nem védett állami területek hazai privatizálásának sincs akadálya, hitelkonstrukciót is lehet rá építeni.
Jelenleg a nemzeti park Igazgatóságok saját forrásai több irányból is szűkülnek: az új földtörvény szerint a földalapú támogatás januártól csak 1200 hektár alatt jár, a többit, ami e fölött automatikusan járna, a magyar hatóság más kasszába tereli. A törvény csak azokat érinti hátrányosan, ahol az 1200 hektár fölötti területnagyság egy gazdálkodó személyhez, vagy intézményhez tartozik, azokat nem, ahol az egybefüggő, de egyenként kisebb területeket a rokonság különböző tagjai pályázták meg és nyerték el. A nemzeti park Igazgatóságok számára azonban ez nagy veszteség, hiszen törzsterületük a törvényben előírt korlátnál nagyobb. Másik probléma, hogy a földalapú támogatások mellé a szerződésben önként vállalt eltérő szintű környezetvédelmi követelmények betartásáért járó agrár-környezetgazdálkodási kifizetések EU-s forrása 2014-ben lejár és csak 2016-ban indul újra. Ez minden kezelőt érint. További hátrány, hogy a hektáronkénti bérleti díjakat kormányhatározattal jelentősen csökkentették: ez egyszerre jelent forráskivonást a bérbeadó számára és kedvezményt a bérlőknek.
Hasonló kísérlet a természetvédelem alatt álló földek szétosztására 1992. december 30-án éjszaka történt. A Kisgazdapárt és az MDF néhány parlamenti képviselője egy tiltó paragrafus feloldását csempészte bele egy napok óta tartó láncszavazásba. A paragrafus feloldása lehetővé tette, hogy természetvédelmi területek is bevonhatók legyenek a kárpótlásba (Alkotmányügyi Bizottság által benyújtott, a Földrendező és Földkiadó Bizottságok feladatairól és hatósági jogköréről szóló 1993 évi II. törvény záró rendelkezései, 19§). A döntés egyhangú volt, ennek alapján az ország védett területeinek csaknem egyharmada felett – amely addig szövetkezeti tulajdonban volt – a kárpótlásba kerülés tilalma megszűnt. A feloldást ellenzők csak másnap kaptak észbe, s fordultak az Alkotmánybírósághoz a visszavonás érdekében. A törvény e feloldó paragrafusának megsemmisítéséig, s a visszavonó hatályú Alkotmánybírósági döntésig a védett területek tíz százalékát már kiosztották. A földek állami megbízás és források alapján történő visszavásárlása több évbe került, s addigra visszafordíthatatlan károk keletkeztek (Csanádi, Páczi, 1998, KTI, MT-DP 48. sz.).
Akkor még nem volt természetvédelmi törvény, amely csak 1996-ban lépett életbe. 1996 óta, bár rengeteg módosítással, de van ilyen jogszabály, és mégis fennáll a veszélye annak, hogy egy kormányrendelet alapján legálisan elindul a védett állami területek újraelosztása. A még nem közzétett kormánydöntés ellen, s a természeti környezet védelmében, három nagy szervezet, a WWF Magyarország, Magyar Madártani és Természetvédelmi Egyesület, a Magyar Természetvédők Szövetsége, és felhívásukra országos és helyi természetvédő egyesületek és állampolgárok is állást foglalnak.
A szerző az MTA Közgazdaságtudományi Intézet tudományos tanácsadója
*
A Fórum oldalon megjelenő vélemények nem feltétlenül tükrözik a szerkesztőség álláspontját. A szerkesztőség fenntartja magának a jogot, hogy a meg nem rendelt kéziratokat rövidítve és szerkesztve közölje a lap nyomtatott vagy online változatában.
