Ígéretes indulás
Az Alkotmánybíróság (AB) létrehozása „az alkotmányos kultúra újrateremtésének kezdetét jelentette Magyarországon” – ezt Orbán Viktor 2010-ben, a testület megalakulásának tizedik évfordulója alkalmából írta köszöntőjében. Fontosnak tartotta hangsúlyozni, hogy az „Alkotmánybíróság ma már a jogbiztonság egyik záloga, s ezáltal jelképe a megújuló Magyarországnak”. Azóta sok víz lefolyt a Dunán, és Orbán a második kormányfői ciklusában Magyarország megújulásának jelképét már inkább csak kényelmetlen tehernek érezte. Ami érthető is, mert a végrehajtó hatalom tobzódásának jószerével ez az egyetlen szervezet vethet gátat.
Ma persze már inkább csak vethetne. Pedig minden olyan ígéretesen indult. Az 1989-es Nemzeti Kerekasztal-tárgyaláson az állampárt elfogadta, hogy a felállítandó AB-t széles hatáskörökkel ruházzák fel, bár eredetileg azt szerették volna, hogy csak a kormány által alkotott jogszabályokról dönthessenek, s a normakontroll kezdeményezésére jogosultak körét is korlátozzák. Azt is felvetették, hogy a testület döntéseit a parlament kétharmaddal felülírhassa. Az ellenzék viszont ragaszkodott az actio popularishoz, ahhoz, hogy bárki az AB-hez fordulhasson, s ami még fontosabb: a bírák megsemmisíthessenek törvényeket, s döntésüket senki ne vonhassa kétségbe. A szándék nyilvánvalóan az volt, hogy az esetleg kormányra kerülő MSZMP-vel szemben erős ellenhatalmat alakítsanak ki, amely az alkotmányosságot akár a parlamenti többséggel szemben is védelmezi. Sokak véleménye szerint akkor a kontinens legnagyobb hatáskörökkel felruházott alkotmánybíróságának alapjait fektették le.
|
A taláros testület 2012-ben
Móricz-Sabján Simon / Népszabadság |
A javaslatokat az MSZMP tudomásul vette, bár cserében csak szerény engedményt ért el. A testületet ugyan az 1990-es országgyűlési választás előtt állították fel, de a tizenegy alkotmánybíró közül csak az első ötöt – Ádám Antalt, Kilényi Gézát, Sólyom Lászlót, Solt Pált és Zlinszky Jánost – választották meg. A további hatról – Herczeg Géza, Lábady Tamás, Schmidt Péter, Szabó András, Tersztyánszky Ödön és Vörös Imre – már az új parlament döntött. Az Alkotmánybíróság „feladata, hogy az egyéneknek, a közösségeknek az alkotmányban biztosított alapjogai, valamint a hatalmi szervek hatáskörére és működésére vonatkozó alkotmányi rendelkezések szempontjából ellenőrizze és értékelje a jogalkotó szervek eljárásait és döntéseit” – írta évekkel később Ádám professzor.
Ennél azonban a tizenegyekre jóval nagyobb feladat várt, hiszen járatlan úton indultak el, és teremtették meg az alkotmánybíráskodás alapjait. Ennek része volt az is, hogy először az alapjogok lényeges tartalmát kellett tisztázniuk, a Sólyom-féle testületre sokszor rá is sütötték ezért az aktivista jelzőt.
A bíráknak abban a helyzetben saját hatásköreik értelmezése is komoly fejtörést okozott – a kezdetek kezdetén egyszer még bírósági ítéletet is hatályon kívül helyeztek. Ugyanakkor tartalommal kellett kitölteniük az alaptörvény egyes rendelkezéseit, és ennek eredményeként született a „láthatatlan alkotmány”: a testület a vázlatosan lefektetett alapjogokból újabbakat vezetett le, és többé-kevésbé befoltozta az alkotmányban maradt lyukakat.
Akkor forrásaink szerint minderről házon belül is sokat vitatkoztak. Sólyom László, az első elnök állítólag azt mondta, úgy néz ki, a rendszerváltozás minden lényeges kérdése itt fog eldőlni. Kellőképpen aggódtak is, hogy „beleszaladnak” a politikába, de általában sikerült szakmai alapokon dönteni. Egy informátorunk úgy fogalmazott: egyfajta vétójoggal rendelkező felsőházi szerepet töltöttek be – közvetlen politikai befolyás nélkül is.
Láthatatlan alkotmány
„Az élethez és az emberi méltósághoz való jog – állampolgárságra tekintet nélkül – minden embernek veleszületett, sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető joga” – mondta ki működésének első évében a halálbüntetés eltörléséről szóló határozatában a testület, üzenve mindjárt azt is, hogy ezt a büntetési nemet a parlament nem állíthatja vissza. Különben az e döntéshez fűzött különvéleményében használta először és utoljára Sólyom maga is a láthatatlan alkotmány fordulatot: az „Alkotmánybíróságnak folytatnia kell azt a munkáját, hogy értelmezésében megfogalmazza az alkotmány és a benne foglalt jogok elvi alapjait, és ítéleteivel koherens rendszert alkot”, és ez „mint láthatatlan alkotmány, az alkotmányosság biztos mércéjéül szolgál”. Ennek jegyében sikerült levezetni az emberi méltóságból az általános személyiségi jogot vagy az önazonossághoz való jogot. Meg azt is, hogy alkotmányosan nem tehető különbség az érzelmi, szexuális és gazdasági közösségben élő pártok között azok neme szerint.
Jelentős döntést hozott 1998-ban az Alkotmánybíróság az abortuszról. „Nem alkotmányellenes, ha törvény az állapotos nő súlyos válsághelyzete esetén lehetővé teszi a terhesség megszakítását” – így szól a verdikt. Hangsúlyozták ugyanakkor, hogy a súlyos válsághelyzet fogalmát kizárólag törvényben lehet szabályozni. Tehát nem fogadták el azt a szélsőséges álláspontot, amely szerint az abortuszt egyenesen meg kellene tiltani, óvakodtak viszont attól, hogy a magzat jogalanyiságát illetően – ő ember-e – nyilatkozzanak.
Az alapjogok között kitüntetett helyre sorolták a véleménynyilvánítás szabadságát, amelyet olyannyira fontosnak ítéltek, hogy következetesen visszaverték a gyűlöletbeszéd szankcionálására tett kísérleteket.
Fontos döntést hoztak a levéltári anyagok kutathatóságával összefüggésben az információs szabadságról is, amely álláspontjuk szerint tágabb értelemben kapcsolódik a véleménynyilvánítás szabadságához. A tudományos tevékenység ebből következően csak más alkotmányos alapjog védelme érdekében korlátozható.
Az első pillantásra inkább elvinek tűnő döntések mellett számos, a társadalmi és gazdasági viszonyokat közvetlenül érintő kérdésben is állást kellett foglalni. Ilyen volt például a nyugdíjak értékállósága, ám itt óvakodtak határozottan dönteni, és a nyugellátást nem tekintették szerzett jognak. A Bokros-csomagnál már másként vélekedtek: egyes szociális támogatásokat szerzett jogként értelmeztek, és azok csökkentésére vagy megszüntetésére csak átmeneti idő biztosításával láttak lehetőséget, s tanácsokat is adtak a jogalkotónak, hogy milyen vagyoni helyzetben vonható meg a családi pótlék. A döntés nyomán a testület szemére vetették, hogy veszélyezteti a gazdasági-pénzügyi stabilizációt – de az akkori kétharmad ennyivel be is érte.
 |
Sólyom László 1991-ben
Szabó Barnabás / Népszabadság |
Többször foglalkoztak a bírák a kárpótlással, ezen belül a termőföld reprivatizációjával. Ezzel ingoványos politikai mezőre léptek, hiszen ez a kisgazdák számára szimbolikus ügy volt, ami koalíciós feszültséget is okozott. Az alkotmánybírák egyértelművé tették, hogy az államosított földeket természetben visszaadni csak akkor lehet, ha másokat is hasonlóképpen kárpótolnak, efféle teljes reprivatizációról azonban szó sem volt. Végül be kellett érniük kompromisszumos megoldással: a földkérdést mégis külön kezelték.
A békés rendszerváltozás sajátos következménye volt, hogy elmaradt az 1990 előtt politikai okokból elkövetett bűncselekmények elkövetőinek felelősségre vonása. Többféle próbálkozás volt, ám az AB kérlelhetetlen bizonyult. „Jogsértéssel nem lehet jogállamot építeni” – ezzel utaltak arra, hogy a már elévült cselekményeket akkor sem lehet büntetni, ha a szankció egykor kifejezetten politikai okok miatt évült el. De nem engedtek akkor sem, amikor képviselők azzal próbálkoztak, hogy nemzetközi egyezményekre hivatkozva nyilvánítsák elévülhetetlen háborús bűncselekménnyé az 1956-os sortüzeket, a forradalmat követő megtorlásokat.
A testületnek államszervezési ügyekben is döntenie kellett, és az aktivizmus a 90-es évek elején kitört médiaháború kapcsán is megmutatkozott. A rádió és a televízió elnökeit menesztette Antall József miniszterelnök, Göncz Árpád köztársasági elnök azonban nem volt hajlandó kinevezni a kiszemelt utódokat. Az államfő kinevezési jogának tartalmát viszont az alkotmány alapján nem lehetett értelmezni, a bírák ezért kénytelenek voltak némi kreativitást tanúsítani. Szinte jogot alkottak azzal, hogy leszögezték: az elnök csak a jogszabályi feltételek hiányára hivatkozással tagadhatja meg, hogy az új emberekre áldását adja.
Pozitivista(?) periódus
Sólyom László utódja Németh János lett, aki világossá tette, hogy az aktivizmus helyett inkább pozitivista jogfelfogást képvisel: az alkotmány írott szövegéből indul ki. Könnyebb helyzetben is volt, hiszen egy bejáratott intézmény irányítását vette át, és a testület precedensként hivatkozhatott a működése első kilenc esztendejében ezres nagyságrendben hozott határozatokra. Ezzel együtt nemegyszer sikerült vihart kavarni, és született olyan határozat is, amely egyes vélemények szerint egyenesen a 2010-es parlamenti választás eredményét alapozta meg. Még az is elhangzott, hogy a testület a politika uszályába került, mert szakmailag erősen támadható érvekkel indokolta a döntést.
Többnyire persze nem efféle indítványokról volt szó, viszont tárgyukat tekintve jelentős ügyekben hoztak határozatokat. Bő tíz éve született az a döntés, amely valószínűleg hosszú időre lehetetlenné teszi az aktív eutanázia bevezetését. A bírák meggyőződése szerint a beteg önrendelkezéshez való joga csak szűk korlátok között teszi lehetővé, hogy az emberhez méltó halált válassza. A következmény: a gyógyíthatatlan beteg visszautasíthatja az életfenntartó kezelést, az orvos közreműködésével azonban nem választhatja a kegyes halált.
Drogügyben is konzervatív álláspontot képviseltek, amikor a büntető törvénykönyv kábítószerrel visszaélést szabályozó rendelkezéseinek egy részét hatályon kívül helyezték. A következmény az volt, hogy szigorúan büntetni kell azokat a fiatalkorúakat, akik együttesen történő drogfogyasztás során adnak át egymásnak kábítószert. „Az Alkotmánybíróság gyakorlatában először fordult elő, hogy a testület – megsemmisítve a Btk. több rendelkezését – azonnali hatállyal büntetendővé nyilvánít, egyúttal határidő megállapításával büntetni rendel olyan magatartásokat, melyek esetében a törvényhozó nem tartotta feltétlenül indokoltnak a büntetőjogi felelősségre vonást” – fogalmazta meg különvéleményében az egyik bíró. Ez aktivizmus a javából.
|
Paczolay Péter újraválasztása 2011-ben. Többségben a politikai jelöltek
Reviczky Zsolt / Népszabadság |
Meg kellett küzdenie a testületnek az önkényuralmi jelképek viselésének büntethetőségével is, és megint a liberális álláspont került kisebbségbe. A többség úgy gondolta, nem jelenti a véleményszabadság alkotmányellenes korlátozását, ha valakit elítélnek, mert horogkeresztet, SS-jelvényt, vörös csillagot vagy sarló-kalapácsot tűz ki a ruhájára. Nem kifogásolták, hogy egyes önkényuralmi rendszereket azonosan ítélnek meg. Azóta tudjuk, ezt Strasbourgban másként látják, és az államnak már több tízmilliós kártérítést kellett kifizetnie.
Ismét napirendre került az azonos neműek együttélése, amelyről két határozatot is hoztak. Előbb megsemmisítették a bejegyzett élettársi kapcsolatról szóló törvényt, majd megerősítették a melegek jogát, hogy ilyen, anyakönyvvezető előtt kötendő kapcsolatban éljenek. A testületnek leginkább azzal volt gondja, hogy a jogszabály eredetileg az azonos, illetve a különnemű párok esetében is lehetővé tette a bejegyzett élettársi kapcsolatot, amely többé-kevésbé a házassággal azonos jogokat és kötelezettségeket keletkeztet. Tehát a házasság alkotmányosan védett intézményével felcserélhető – azzal konkuráló – jogintézményt hoztak létre, amire a határozat szerint a jogalkotónak nincs lehetősége.
Meglehetősen különös álláspont, de azt legalább elismerték, hogy miután az azonos neműek nem házasodhatnak, az ő sajátos kapcsolatuk is elismerésben és védelemben részesülhet.
A bejegyzett élettársi kapcsolat létesítését tehát kizárólag azonos nemű párok számára tették lehetővé. Mások mellett a KDNP ezt is megtámadta, a bírák azonban kijelentették: a házasság és a család intézményének alkotmányos védelme nem zárja ki, hogy a jogalkotó más, hasonló funkciójú párkapcsolati formákat is védelemben részesítsen.
A korszak legnagyobb indulatokat kiváltó ügye a Fidesz 2006-os „szociális” népszavazási kezdeményezése volt. A kezdeti számos kérdésből három maradt: a tandíj, a vizitdíj és a kórházi napidíj. Az Országos Választási Bizottság szerint mindhárom tiltott tárgyat, a költségvetést érintette, ezért megtagadták az aláírásgyűjtő ívek hitelesítését. Az AB azonban arra a következtetésre jutott, hogy a tandíj az egyetemek bevétele, ezért nem érinti a költségvetést, a vizitdíj és a napidíj eltörlése pedig legfeljebb a jövőbeni költségvetésre lenne hatással, referendum pedig erre hivatkozással nem tagadható meg. Továbbá ezek nem kiadások, hanem bevételek, és az OVB ezért sem utasíthatta volna el a kezdeményezést.
A bírák korábban egyébként valóban csak azt mondták ki, hogy nem lehet jövőbeni költségvetési kiadásokról népszavazás útján dönteni, ám az államháztartás mérlege szempontjából ez erősen vitatható álláspont. Az OVB kétszer is megtagadta a tandíjra és a vizitdíjra vonatkozó kérdések hitelesítését. Emiatt az akkori ellenzék a testület pártatlanságát, az AB a szakmai kompetenciáját vonta kétségbe. Orbán Viktor egyenesen alkotmányos válság veszélyéről beszélt, meg arról, hogy a választási bizottság a kormány játékszere. Annak egyik tagja viszont így riposztozott: az AB-határozatok elnagyolt, néhol cinikus indoklással születtek meg, és egyszerűen méltatlanok a testülethez. Sejtetni engedte, hogy politikai szempontok játszhattak szerepet a döntésben. Hogy ez igaz-e, nem tudni, de azt igen, hogy a Fidesz a 2010-es elsöprő választási győzelmet nem kis részben a népszavazással alapozta meg.
Bátorság és pofonok
A kétharmados többség megnyitotta az utat az új, orbáni rendszerváltás előtt, amely az AB-t sem hagyta érintetlenül. Nem is hagyhatta, mert a független ellenőrző intézmények megszállása után egyedül ez a szervezet maradt, amely az alkotmány őreként a végrehajtó hatalom és a kormányt hű csatlósként szolgáló parlamenti kétharmad ellensúlyát képezhette. Szisztematikusan nekiláttak hát a nagy átalakításnak, és így mára sikerült addig eljutni, hogy az alapjogvédelem kapcsán egyre kevesebb szó esik a szakmai munkáról, annál több a politikáról. Ennek legalább két oka van: a hatalom folyamatosan igyekszik megregulázni, maga alá gyűrni az AB-t, amelynek egyes döntései arra engednek következtetni, hogy e törekvések nem bizonyulnak teljesen hiábavalónak.
Paczolay Péter elnök az önkormányzati választási törvényről hozott határozathoz csatolt különvéleményében maga fogalmazta meg: „A jelen ügy nem egyszerűen alapjogi kérdést érint, hanem a demokrácia alapját jelentő választáshoz való jogot. Ezért az Alkotmánybíróságnak különös felelősséggel, az alkotmányos szempontok kizárólagos érvényesítésével kellett volna döntenie”. Ebből az következik, hogy más megfontolások is szóba jöhettek.
Pedig a bírák kezdetben bátran szembementek az Orbán-kormány egyik első intézkedésével: megsemmisítették a „pofátlan” végkielégítéseket öt évre visszamenőleg 98 százalékos különadóval sújtó törvényt. Válaszul a határozat kihirdetése után szinte percekkel előkerült a fiókból egy törvénytervezet, miszerint az AB többé nem dönthet a költségvetést érintő kérdésekről.
A testület ennek ellenére tette a dolgát: formai okokból megsemmisítették az alaptörvény átmeneti rendelkezéseit, elutasították a választási regisztrációt, belenyúltak a médiatörvénybe, alaptörvény-ellenesnek minősítették a bírák kényszernyugdíjazását. A kormány is lépett: tizenegyről tizenötre emelték a testület létszámát, s miután egy hely betöltetlen volt, 2011 szeptemberében egyszerre öt embert választottak meg – kizárólag a Fidesz–KDNP támogatásával. Ezzel a jobboldalhoz köthető bírák egyszerű többségbe kerültek.
És jöttek a kétes ügyek: elfogadhatónak találták a takarékszövetkezetek átalakításának saját módszereit – közérdekből lehet államosítani –, és meghozták a trafikmutyit gyakorlatilag legitimáló döntést: a régi trafikosok kisemmizését az adott cél eléréséhez – a dohányzás visszaszorításához – szükséges és arányos jogkorlátozásnak ítélték. Majd következett a nyolc-hét arányban elfogadott határozat a Fővárosi Közgyűlés tagjainak választásáról, amely szerint nincs azzal baj, ha a jogszabályi környezetet a választás kitűzése után változtatják meg. Miként az sem jelent gondot, ha durván sérül a választójog arányosságának elve. A bírák szemet hunytak afelett is, hogy a hatályos alaptörvény szerint az önkormányzati képviselőket közvetlenül választják – és nem delegálják, amint az a fővárosban október 12-én történni fog.
Mindezek következményeként az AB egyre inkább elveszíti szakmai tekintélyét, hiszen akarva-akaratlanul a regnáló kormány kiszolgálójává válik. Még sarkosabban: politikai küldetést teljesít.
S hogy érdemes-e még – legalábbis az ügyek egy jól körülhatárolható, a hatalom vagy klientúrája érdekeinek esetleges sérelmével járó esetekben – komolyan venni, arról már az emberi jogi bíróság is kifejtette a véleményét. Az ülésteremben kisebb performanszot bemutató ellenzéki képviselők a házelnök által kiszabott büntetések miatt fordultak a strasbourgi fórumhoz, ahol véleménynyilvánítási szabadságuk korlátozása miatt kártérítést ítéltek meg nekik. A verdikt indoklásában ugyanakkor az olvasható, hogy a magyar Alkotmánybíróság ebben az ügyben nem tekinthető hatékony jogorvoslati fórumnak, mert korábban vizsgálták az országgyűlési törvénynek a házelnök fegyelmezési jogköreire vonatkozó rendelkezéseit, de azokat rendben levőnek találták.
Az utóbbi években voltak más meglepetések is. A rohammunkában elfogadott, 2012 januárjától hatályos alaptörvény megszüntette az actio popularist, és ugyanezzel a lendülettel a korábbi kezdeményezéseket a kukába dobták. Attól kezdve csak egy szűk kör kezdeményezhet utólagos normakontrollt: a kormány, a parlamenti képviselők negyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész és az ombudsman. Azzal, hogy bárki személyes érintettség nélkül is az Alkotmánybírósághoz fordulhatott, ügyek szinte elviselhetetlen tömegét zúdították a testületre, az állampolgárok viszont magukénak érezhették az intézményt. „Vigyázzatok, mert elmegyek az Alkotmánybírósághoz!” – mondhatták.
|
Polt Péter legfőbb ügyész szerdán az alkotmánybírák páholya előtt. A Fidesz elérte a célját
Reviczky Zsolt / Népszabadság |
A helyzet most nem ennyire egyszerű, bár az alkotmányjogi panasz intézményét sokan fontos alapjogvédelmi eszköznek tekintik. Akinek valamely jogszabály közvetlenül korlátozza az alkotmányos jogait, illetve akinek az ügyében a bíróság alaptörvénnyel ellentétes döntést hozott, továbbra is „elmehet” az Alkotmánybírósághoz. Csakhogy a testület elég szabadon válogathat az alkotmányjogi panaszok között, és például arra hivatkozással, hogy nem alapvető alkotmányjogi jelentőségű a kérdés, visszadobhatja a beadványt. Az eddigi tapasztalatok szerint többnyire ezt is teszik.
Az alaptörvény kimondja azt is, hogy a „hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik”. Több mint húsz esztendő szerves jogfejlődésének összes eredményét hajítanák ezzel sutba. A testület azonban e szándéknak ellenállt, így azokban az esetekben, amikor a régi és az új alaptörvényben alkotmányos alapjog ugyanazon – vagy hasonló – tartalommal szerepel, visszanyúlnak a korábbi döntésekhez.
Képviselők, mutyizók
A valóban független alkotmánybíráskodás végét jelentheti a testület működését jól ismerő forrásaink szerint a Fidesz talán legördögibb lépése: a jelölés szabályainak átalakítása. Egészen 2010-ig paritásos alapon állt fel a jelölőbizottság. Ebből pedig az következett, hogy parlamenti konszenzusra ítéltettek, ami időnként még az AB működőképességét is veszélyeztette, mert megegyezés híján nem tudták betölteni a megüresedő posztokat, és a testület létszáma veszélyesen közelített a törvényi minimumhoz.
A Fidesz szakított a két évtizedes gyakorlattal: a jelölteket ajánló kilencfős eseti bizottságba öt főt delegálhat, míg a másik négy pártnak egy-egy hely jut. Így az egész procedúra nem több, mint szánalmas színjáték, és ha valamelyik frakció mégis javasolna valakit, az csak arra alkalmas, hogy megalázó helyzetbe hozza a kiválasztott személyt. A paritásos jelölés időszakában működött a külső kontroll, hiszen a többi párt ellenében még a parlament elé sem kerülhetett a javaslat. Ezért mindegyik oldalnak olyan támadhatatlan jogtudóst vagy gyakorló jogászt kellett keresnie, akit képes letuszkolni a többiek torkán. Ez a rendszer eddig többé-kevésbé be is vált, hiszen zömében olyan embereket választottak alkotmánybíróvá, akik hosszú évtizedek alatt kivívott szakmai becsületüket kockáztatták volna, ha a politika szolgálatába állnak.
Most azonban nincs semmiféle korlát, s elég, ha valaki betöltötte a 45. életévét és van húszesztendős szakmai gyakorlata olyan munkakörben, amelynek feltétele a jogi végzettség. Az sem baj, ha a jelölt semmiféle tudományos teljesítménnyel nem dicsekedhet.
Így kerülhetett a testületbe 2010 óta többek között két jobboldali parlamenti képviselő, az AB működését régóta hevesen kritizáló egyetemi oktató, Fidesz-közeli ügyvéd, nem túl sikeres bíró, s olyan is van, aki állítólag családilag a trafikmutyiban érdekelt.
Nem baj, mert ez egy következmények nélküli ország – mondhatnánk. Ám ha az alkotmánybírák rosszul teljesítenek, könnyen kiderülhet, hogy amit itthon „alaptörvényesnek” gondolnak, az szembemegy az uniós normákkal vagy más nemzetközi egyezményekkel. Ez történt, amikor az ellenzéki képviselők parlamenti bírságaik miatt Strasbourghoz fordultak, s könnyen lehet, hogy ott a trafikmutyi sem megy át. Kínos lenne.
Igaz, a kormánynak tulajdonképpen mindegy, mi történik. A presztízse romokban, ha meg büntetést szabnak ki ránk, a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvény alapján legfeljebb újabb adót vetnek ki.
