Természetesen az e tárgyban hozott intézkedések sokféleképpen értékelhetők. Egyesek túlzott hatalomkoncentrációról, látszatminisztériumokról, (fél)prezidenciális kormányzásról beszélnek. Sokan egyenesen azt mondják, hogy a magyar közigazgatás végső szétverése folyik. Véleményem szerint a kormányzati szervezetrendszer átalakítása alapvetően helyes irányban történt, és minden reményünk megvan arra, hogy az új kormányzati struktúra kiépítése 2007 végére befejeződik és egyben stabilizálódik.

I. Amin változtatni kellett

Alapvető egyetértés van abban, hogy eddigi kormányzásunk nem felel meg az államfunkciók változásával keletkezett új követelményeknek. A főbb hibák a következők:

a) A kormányzati szervezetrendszer közhatalmi része állandóan növekszik, közintézményi része viszont mennyiségében-minőségében egyaránt leépül. A rendszer túlcentralizált és túlszabályozott, nem költségtakarékos. A túl terebélyes, túl tagolt kormányzati szervezetrendszer teljesítőképessége és szakmai színvonala folyamatosan romlik, állandósult koordinációs zavarok mutatkoznak, a döntés-előkészítés nehézkes, a végrehajtás szétesik, komplex feladatok (pl. válságszituációk) gyors és hatékony kezelésére ez a szervezetrendszer alkalmatlan.

b) A kormányzati szervezetrendszer - állandóan növekvő méretekben - túlpolitizált. Nyilvánvaló, hogy a modern kormányzás lényeges része a pártpolitizálástól viszonylag önállósított kormányzati közpolitika, és ennek tömegkommunikációs "eladása". Ugyanakkor a politika nem teheti tönkre a kormányzás másik két rendkívül fontos elemét, a központi államigazgatás irányítását és a közintézmények ún. menedzseri irányítását.

c) A kormányzati szervezet részeinek belső egyensúlya megbomlott. Túl sok a vezető, illetve a vezetői stáb felül, rengeteg a kezdő alul, és középről hiányzik a valódi köztisztviselő, a szakmai tekintély, a "zongoracipelő". Emellett a minisztériumi fő feladatokkal csak a létszámnak mintegy fele foglalkozik, a többi gazdasági, illetve egyéb infrastrukturális feladatot lát el. Nincsenek megfelelő teljesítménykövetelmények és költségelemzések, holott ma már nem egyszerűen jogállami kormányzásra, hanem jogállami keretek között hatékony kormányzásra van szükség.

d) A kormányzati struktúra alján szervdzsungel található, mintegy a kormányzat szürkegazdaságaként. Ennek részei egyfelől a központi államigazgatás különböző területi dekoncentrált szervei, másfelől az igen felduzzadt háttérintézményi szféra, ahol felesleges költségvetési szervek sokasága mellett számos pszeudo közalapítvány, illetve közhasznú társaság található, amelyek az Állami Számvevőszék ismétlődő megállapítása szerint a közpénzek elfolyatásának csatornáit képezik.

e) A kormányzás nem átlátható, nem a civil szervezetekkel, érdekképviseletekkel való partneri együttműködésen alapszik. Ez a működési mód nem alkalmas arra, hogy közbizalmat ébresszen a lakosságban a kormányzati tevékenység iránt.

II. A modernizáció intézkedései

A kormány által tett eddigi intézkedések alapvetően a következők.

Az eddigi 18 tagú kormánnyal szemben 13 tagú kormány, az eddigi 14 minisztériummal szemben 11 minisztérium, tárca nélküli miniszter egyelőre a kormányban nincs. A korábbi politikai államtitkár-közigazgatási államtitkár-címzetes államtitkári szisztémával szemben az új rendszerben minden minisztériumban csak egy államtitkár lehet, aki a miniszter helyettese. A helyettes államtitkárok száma - új elnevezéssel szakállamtitkárként - lényegében változatlan maradt (minisztériumonként legfeljebb öt). Ezentúl egyszerre legfeljebb három kormánybiztos lehet a kormányban, az eddigi kormánymeghatalmazotti-kormánymegbízotti státusok (több mint tíz volt) megszűntek, és a kormánybiztos legfeljebb kétéves megbízást kaphat. A minisztériumokban - legfeljebb hat hónapra - maximum két miniszteri biztos dolgozhat. A 2006. évi LV. törvény megszüntette továbbá az ún. államtitkári juttatásokra jogosult vezetők kategóriáját is.

Erős rostálást hajtottak végre a több mint hatvan - minisztériumon kívüli - ún. országos hatáskörű szerv körében. A szférát két részre osztották: kormányhivatalokra és minisztériumi irányítású központi hivatalokra. A 2006. évi LV. törvény mindöszsze négy kormányhivatalt sorol fel (KSH, PSZÁF, az energia és hírközlési hatóság). A minisztériumi hivatalok száma már eddig is jelentősen csökkent, pl. a turisztikai, az építésügyi és a sporthivatal beolvadt az önkormányzati minisztériumba, és a költségvetési törvény nyomán január 1-jétől újabb jelentős hivatal-összevonásokra kerül sor a bányászatban, közlekedésben. Ugyancsak folyamatban van a minisztériumok területi dekoncentrált szerveinek csökkentése, összevonása, illetve regionalizálása is.

A költségvetési törvény nyomán erősen csökken a háttérintézményként működő költségvetési szervek száma. Emellett a közhasznú társaság, illetve a közalapítvány intézménye a jövőre nézve megszűnik.

Mindezen szervezeti intézkedések eredményeként a kormányzati szervek száma 2007 elején több mint 25 százalékkal, a vezetők száma mintegy 100 fővel csökken. A kormányzati irányítás átalakítása azonban nem egyszerűen a leépítést szolgálja: a cél a jobb minőségű kormányzás, jobb közszolgáltatások biztosítása. A fogyókúra nem az önkínzásért van, hanem az egészségesebb életért, a nagyobb teljesítőképességért.

A kormányzás alapegysége a jövőben egyértelműen a minisztérium. Ezért kellett csökkenteni a nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek számát, illetve a kis reszliminisztériumok egységesítésével erős komplex minisztériumokat kialakítani. Ezzel a kormányzati koordináció is javul, emellett a modern kormányzásban nincsenek tisztán ágazati ügyek, csak összetett feladatok. Ilyen megfontolásból jött létre az integrált igazságügyi és rendészeti minisztérium, a területfejlesztési, önkormányzati és helyi közigazgatási feladatokat integráltan ellátó minisztérium, erős társadalompolitikai tárcaként a Szociális és Munkaügyi Minisztérium, illetve az egységes kultúrtárca. Ezek ma még döcögve működnek, de idővel a munka színvonala javulni fog.

Eddig a minisztériumi munkában a lényeg a hatósági igazgatáson, az intézményirányításon és a költségvetési pénzek megszerzésén és elosztásán volt. Az új alapfeladatok a kormányzati stratégia tárcastratégiaként való kibontása, minőségi szabályozó munka, a nemzetközi együttműködés és végül a civil szférával való intézményes együttműködés. Ezáltal azonban nem látszatminisztériumok keletkeznek, hanem a megváltozott államfunkciókhoz igazodó új típusú minisztériumok.

Ehhez a tartalmi változáshoz kellett igazítani a minisztérium vezetési rendszerét is. A rendszerváltozás elején az alapelképzelés az volt, hogy váljon élesen szét a minisztérium politikai vezetése (miniszter, politikai államtitkár) és szakmai vezetése (közigazgatási államtitkár, helyettes államtitkárok). Ez a struktúra azonban az utóbbi mintegy tíz évben a kiéleződött pártharcok következtében felbomlott, és a minisztériumi közigazgatási apparátusok többsége osztályvezetői szintig átpolitizálódott. Sokan - így magam is - a megoldást a politikai elem visszaszorításában és a közigazgatási vezetés megerősítésében látták. A Gyurcsány-kormány viszont a politikai kormányzás jelszavával nem ezt az utat választotta, hanem az ún. szakpolitikai koncepciót. Ennek értelmében a miniszter szakpolitikus, a minisztérium egységes politikai és szakmai vezetője, akinek egy helyettese van, az államtitkár, aki ugyancsak egyszerre szakmai és politikai vezető. A miniszter kormánytagként vezeti a tárcát, azaz nem a tárca érdekképviselője a kormányban, hanem a kormány képviselője a tárcánál. A kormányzati irányítás egysége érdekében a szakállamtitkárokat a miniszterelnök nevezi ki, akik ezentúl állami vezetőnek minősülnek.

A tartalmi átalakítás további eleme a kormányzás egységének erősítése. Ennek érdekében a kormányzat egységes funkciójaként kell kialakítani a Miniszterelnöki Hivatalhoz kapcsoltan

- a kormányzati tömegkommunikációs centrumot,

- a kormányzati személyzeti központot,

- a kormányzati gazdasági infrastrukturális centrumot, végül

- az elektronikus közszolgáltatási kormányzati központot.

Ennek a négy centrumnak a kialakítása megkezdődött, teljes kiépítésük igénybe fogja venni a 2007-es évet. Ezzel párhuzamosan leépülnek a központi államigazgatási szerveknél eddig széttagoltan működő hasonló infrastrukturális egységek, és ez jelentős megtakarításra fog vezetni.

A kormányzati irányítás stratégiai szerveként létrejött az államreform-bizottság mint speciális, a miniszterelnök által vezetett és kormánybiztos által menedzselt kormánybizottság. Ez a kormánybizottság hangolja össze a nagy állami elosztórendszerekkel kapcsolatos reformokat (egészségügy, társadalombiztosítás, oktatás), és ilyen értelemben általános reformbizottság. A tárcastratégiákat az államreform-bizottság állásfoglalásaihoz igazítva kell kialakítani. Emellett a magyar kormányzást hozzá kell igazítani az unió döntéshozatali rendszeréhez. Ennek a tagállamokban kialakult rendszerhez igazodva két kulcsszerve van: kifelé a Külügyminisztérium, a belső koordináció pedig kormánybiztos irányításával a Miniszterelnöki Hivatalban történik. Ehhez hozzájárul a következő hétéves időszakban a jelentős uniós támogatások befogadása a második nemzeti fejlesztési terv keretében. Erre a feladatra a Nemzeti Fejlesztési Hivatal helyébe lépő Nemzeti Fejlesztési Ügynökség jött létre, amely integrálta az eddig különböző minisztériumokban elszórtan található ún. irányító hatóságokat.

Alapvető feladat végül a Miniszterelnöki Hivatal szétdaraboltságának és "vegyeskereskedés" jellegének megszüntetése. E téren történt előrelépés, például a miniszterelnök és a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter óriási kabinetjeinek megszüntetése, és ezáltal a MeH megkettőződésének felszámolása. Ugyanakkor a MeH-et vezető miniszterre még mindig túl sok politikai teendő hárul, és a MeH változatlanul nem vált valódi kancelláriává, amely egyfelől a miniszterelnök, másfelől a kormány közigazgatási munkaszervezete. Változatlanul számos felesleges ún. reszlifeladat hárul a MeH-re - a MeH végleges formájának kialakítása így a 2007. év feladata lesz.

III. Előzetes értékelés

A kormányzati szervezetrendszer átalakításának eredményességét megalapozottan csak több év távlatában lehet értékelni. Nyilván jelenleg még inkább az átszervezési veszteségek jelentkeznek, pl. fennakadások a napi munkában, bizonytalanság, zavar. Lényegesebb megtakarítást is csak 2008-ban lehet majd érezni. Mindezek ellenére a kormányzást modernizálni kellett, és ezt csak a parlamenti ciklus elején lehet megvalósítani. A legfőbb pozitívum ezért szerintem, hogy a folyamat eredményesen megindult, és a karaván jó irányban halad.

A koncepció megvalósításában szinte természetszerűen hibákat is lehet találni. Sokszor időhiányban elmarad a megfelelő egyeztetés, nagy az információhiány, ami pedig félelmet, ellenállást szül. A részletek sokszor kidolgozatlanok, ezért sok a kapkodás, a szabályozásban rengeteg a technikai hiba. Már látszódnak a visszarendeződés egyes jelei is - lásd a MeH államtitkárainak tízre növelését. Úgy gondolom, hogy a fejlesztési ügyek kezelése még mindig nem megfelelően megoldott, pl. a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség nem lett valódi ügynökség (agency), hanem csak központi hivatal. Nem világos továbbá a fejlesztéssel foglalkozó többi kormányzati szerv - így a technológiai innováció, a tudománypolitika vagy az MFB - kapcsolódása ehhez az uniós támogatásokra profilírozott szervezetrendszerhez. Végül meglehetősen nagy a koncepcionális bizonytalanság az állami vagyonkezelés rendszere tekintetében is. Erősen lemaradt az új típusú költségvetési tervezési rendszer és az államszámvitel kialakítása - azaz az államháztartási törvény átfogó újjáalkotása.

Alapgond, hogy összecsúsznak az államháztartási hiányt mérsékelni kívánó, illetve az elemi rend megteremtésére irányuló intézkedések a valódi reformmal, a kormányzat modernizálásával. Ráadásul a kormányzati átalakítást együtt kell csinálni a nagy elosztórendszerek reformjaival, holott a fokozatos előrehaladás kevesebb társadalmi kockázattal járna. A konvergenciaprogram miatt most a reformok egymásra torlódtak, és ezeket együttesen kell végrehajtani a kormányzás modernizálásával, ami automatikusan növeli a hibaszázalékot. És ehhez tegyük hozzá a kiélezett politikai küzdelmet, amely szintén nem kedvez a kormányzás szervezeti és tartalmi átalakításának.

Magyarországon 1990 óta miniszterelnöki kormányzás van. Ilyen méretű átfogó reformtömeget csak a miniszterelnök vezetésével lehet végrehajtani, ezért szinte törvényszerű, hogy az államreform-bizottság, illetve a Fejlesztéspolitikai Irányító Tanács élén a miniszterelnök áll. A parlamenti ellenőrzés nem lesz kevesebb azáltal, hogy a két kormánybiztost nem lehet interpellálni, mert a miniszterelnököt, illetve a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert annál inkább lehet. Nyilvánvaló, hogy a reformok befejezésével - a kormánybiztosi megbízás két évre szól - a miniszterelnöki aktivitás és a túlterhelődés csökkenni fog. Az is megjegyzendő, hogy a magyar kormányt korlátozza a legtöbb ellensúly egész Európában. Például Magyarországon van a legszélesebb hatáskörű Alkotmánybíróság, az igazságügyi igazgatás nem a kormányhoz tartozik, hanem az Országos Igazságszolgáltatási Tanácshoz, az ügyészség és a médiahatalom (ORTT) sincs a kormánynak alárendelve. Független a kormánytól a jegybank, és egyre jobban a Gazdasági Versenyhivatal is. Mindezek alapján aligha lehet a kormány túlhatalmáról beszélni, amelyet korlátoz a területi-települési ellenhatalom is.

Ugyanakkor szerintem eljött az ideje a közigazgatás, a köztisztviselők megnyugtatásának. Egyedül tudniillik - az apparátus nélkül - nem megy. A politikai és közigazgatási államtitkári poszt egyidejű megszüntetése feltehetően elhamarkodott lépés volt, most már azonban ki kell tartani mellette. A miniszterelnöknek módja van olyan kinevezési gyakorlatot folytatni, hogy az államtitkári, illetve szakállamtitkári posztok többségére elismert szakemberek és ne politikusok kerüljenek. A kiemelt főtisztviselői státust nem megszüntetni kell, hanem olyan főosztályvezetői státuson aluli munkakört betöltő köztisztviselőknek kell biztosítani, akik vezető beosztás nélkül is kimagasló szakmai teljesítményt nyújtanak. A minisztériumokban vissza kell állítani az ún. elnöki főosztályt, amelynek vezetője - a főtitkár (igazgató) - a minisztériumi adminisztráció vezetője, mégpedig közvetlenül a miniszternek alárendelten. A "főtitkár" nem szólhat bele a szakállamtitkárok és az alájuk rendelt szervezeti egységek szakmai tevékenységébe, de gondoskodnia kell az igazgatás rendjéről. Végül mielőbb meg kell alkotni egy olyan köztisztviselői törvényt, amely ésszerűen összeegyezteti az eddigi német-francia bürokratikus életpályamodellt az amerikai teljesítményorientált, nagyvállalati tapasztalatokat figyelembe vevő rendszerrel, és ezt magyar körülményekre alkalmazottan kívánja megvalósítani.

A szerző egyetemi tanár